Sotsiaalministeerium ei ole juhtinud töövõime vähenemise ennetamise valdkonda süsteemselt, seepärast on ennetus olnud tagajärjetu. Teisisõnu puudub ministeeriumil terviklik käsitlus töövõime vähenemise ennetustööst, mistõttu on ka selle elluviimine puudulik ja valdkonnas keskendutakse peamiselt järelevalvele. Senine ennetustöö on valdavalt universaalne ja passiivne.
Töövõime vähenemise ennetuse toimima saamiseks on valdkonnas tarvis teha põhimõttelisi ümberkorraldusi. Vaja on valdkonna süsteemset juhtimist ehk terviklikku planeerimise, elluviimise ja tulemuste hindamise käsitlust, milles fookus on muudetud järelevalvelt aktiivsele sihitatud ennetusele.
Auditi peamised tähelepanekud
- Töövõimereformiga võetud tegus lähenemine on muutnud suhtumist vähenenud töövõimega inimestesse. Samas pole töövõimetoetust saavate inimeste osakaal võrreldes töövõimetuspensioni saanud inimeste osakaaluga tööealisest rahvastikust ja võrreldes reformieelse ajaga (aastatel 2012–2013) märgatavalt vähenenud, ent reform on aidanud kasvul pidurduda. Toetuste ja teenuste kulude osakaal valitsussektori tegevuskuludest on püsinud reformieelsel tasemel.
- Nii inimeste arvu kui ka kulude osakaalu mittevähenemise üks põhjus on see, et reformi eesmärkide elluviimisest jäi kõrvale töövõime kaotuse ennetamise täiendavate meetmete loomine. Reformiga tehti küll vormilisi muudatusi toetuse maksmises, ent sisulised põhjused, miks inimeste töövõime väheneb, jäid tähelepanuta.
- Sotsiaalministeeriumil, selle allasutustel ja Eesti Töötukassal on ka ilma täiendavate ennetusmeetmeteta mitmeid ülesandeid, mille täitmine peaks soodustama töövõime vähenemise ennetamist. Auditi käigus selgus, et töövõimevaldkonna ennetusülesannete täitmine on puudulik. Seda soodustab ka asjaolu, et ülesanded on killustunud eri asutuste vahel.
- Sotsiaalministeerium käsitleb vähenenud töövõimega inimeste suurt arvu osaliselt paratamatusena, sest keskmisel Eesti inimesel ütlebki tervis üles juba tööeas. Riigikontrolli hinnangul on olulisem põhjus hoopis tegemata jäetud sihitatud ja mõtestatud ennetustöö.
- Sotsiaalministeeriumi seni ainus plaan on töötada välja sekkumismeede pikaajalisel haiguslehel viibivatele inimestele. Plaanitava meetme sihtgrupp on üksnes üle 60 päeva järjest haiguslehel olevad töötajad, kelle haiguslehe jätkamise vajadus on pärast 60 päeva veel vähemalt 30 päeva ja kes ei vaja haiglaravi. Tegu on ennetustöö kolmanda ehk näidustatud tasandi meetmega, mille eesmärk on toetada pikaajalise haigusega inimeste tööhõives püsimist, mitte ennetada töövõime vähenemist.
- Riigikontrolli analüüs näitab, et sellisest sekkumisest üksi jääb suure tõenäosusega väheks. Meede hakkab toimima vaid nende inimeste jaoks, kes saavad endale majanduslikult lubada pikal haiguslehel olemist. Seega ei jõua plaanitav meede kõige kriitilisema sihtrühmani ehk väiksema sissetulekuga lihttöölisteni, kes ei saa majanduslikel põhjustel olla tihtilugu haiguslehel nii kaua kui vaja ja kelle seas on ka osakaaluna enim töövõimet hinnata laskvaid inimesi.
- Samuti näitas analüüs, et töövõime vähenemise ennetamine võib vajada ametirühmade põhist lähenemist. Seejuures võib üks ennetusmeede anda häid tulemusi ühes ametirühmas, kuid mitte teises. Näiteks nende ametirühmade töötajad, kes ei ole nii sagedasti haiguslehel, aga kelle hulgast käib suurem osakaal töövõimet hindamas, võivad vajada meetmeid, mis võimaldaks neil jääda haiguslehele soodustingimustel ehk ilma sissetuleku vähenemiseta, et tervis korralikult taastada. See võib pikemas perspektiivis tagada nende inimeste töövõime säilimise.
Peamine soovitus
Riigikontrolli soovitus terviseministrile ning majandus- ja infotehnoloogiaministrile koostöös Tööinspektsiooni peadirektori, Terviseameti peadirektori ja Eesti Töötukassa juhatuse esimehega
Võtta tööturupoliitikas tööhõive kõrval eraldi tähelepanu alla töövõime ja luua töövõime vähenemise ennetamiseks terviklik käsitlus. Vaadata selleks kriitiliselt üle Tööinspektsiooni, Terviseameti ja Eesti Töötukassa senised ülesanded, hinnata asutuste täpsema tööjaotuse sobivust ja nende suutlikkust ülesandeid täita. Riigikontrolli hinnangul tuleb võtta siht töövõimevaldkonna killustumise vähenemiseks ja muuta inimeste abisaamise teekond töövõimega seotud teemadel (töötervishoid, töövõime teenused ja hindamine, kutse- ja tööst põhjustatud haiguste diagnoosimine) lihtsamaks.
Terviseminister, Terviseameti peadirektor ja Eesti Töötukassa juhatuse liige juhatuse esimehe ülesannetes nõustusid soovitusega. Terviseameti peadirektor tõdes, et praegu puudub töövõime vähendamise ennetamiseks selge strateegia, valdkond on killustunud erinevate riigiasutuste vahel ning puudub keskne koordinaator. Eesti Töötukassa esindaja hinnangul võiks töövõime vähenemise ennetamise süsteemi tugevdamiseks kaaluda asutuste vahelist selgemat rollijaotust ja toimivat andmevahetust.
Alates 1. juulist 2023 valdkonna eest vastutama hakanud majandus- ja infotehnoloogiaminister nõustus soovitusega paremini sihitada Tööinspektsiooni ennetustegevusi ning parandada kutsehaiguste ja tööst põhjustatud haiguste analüüsimist. Küll aga pidas minister vajalikuks välja tuua, et aruandes keskenduti töövõime vähenemise ennetamisele üksnes töö kontekstis, eirates asjaolu, et inimese tervist ja töövõimet mõjutavad väga erinevad tegurid, sh elukeskkond, toitumine, liikumine, harjumused jm. Ministri hinnangul tuleks inimese töövõime vähenemise ennetamise tervikliku käsitlemise puhul pöörata seega tähelepanu tervist mõjutavatele teguritele ning tervishoiusüsteemile tervikuna. Seetõttu leidis majandus- ja infotehnoloogiaminister, et teenuste liitmine ühte asutusse pole mõistlik, kuna see ei pakuks sisulist lisandväärtust ega lahendaks aruandes toodud probleemkohti.
Tööinspektsiooni peadirektor ei kommenteerinud Riigikontrolli peamist soovitust, küll aga rõhutas asutuse juht oma vastuses tööandjate järelevalve olulisust, pidas järelevalvet ennetuse osaks ja leidis, et järelevalvet ennetusega asendada ei saa.
Tänapäevase lähenemise järgi ei peeta järelevalvet ennetustegevuseks. Riigikontroll ei soovita asendada järelevalvet ainult ennetustegevustega, soovitame edaspidi keskenduda aktiivsele sihitatud ennetusele. Järelevalvet on vaja ja seda tuleb teha ka edaspidi, kuid pigem olukordades, kus ennetus ja nõustamine pole toonud soovitud tulemust.
On ilmne, et töövõimet mõjutavad ka muud, tööga mitteseotud tegurid. Ent kui tööga seotud aspektidele (töökeskkond, tööohutus, töötervishoid) piisavalt tähelepanu pöörata, saab vähemalt seetõttu töövõime vähenemist ennetada. Senine lähenemine, mille järgi keskenduti kogu tervishoiusüsteemile tervikuna, on aga jätnud töövõime vähenemise ennetamise tähelepanuta. Riigikontrolli aruanne näitab, et see lähenemine ei ole toiminud.