Estonia kaevanduse päikesepark II (taamal päikesepark I)
Allikas: Enefit Industry AS (varasem ärinimi Enefit Power AS)
Keskkonnaameti tegevus keskkonna kasutamiseks lubade (keskkonnaluba) andmisel, keskkonna kasutamise arvestusmetoodika kinnitamisel ja keskkonna kasutamise üle järelevalve tegemisel ei ole piisav veendumaks, et keskkonnatasusid makstakse tegeliku keskkonnakasutuse alusel ja samas olukorras olevaid ettevõtteid koheldakse sarnaselt. Kuna keskkonnalubade tingimused ja keskkonnakasutuse arvestuse alused on puudulikud, ei ole ametil isegi põhjendatud kahtluse korral enamasti võimalik üheselt välja selgitada, kas keskkonnatasusid on makstud tegeliku keskkonnakasutuse alusel.
Lisaks näitas audit, et kui väiksemaid keskkonnakahju juhtumeid suudab Keskkonnaamet lahendada, siis keerulisemates juhtumites ei suuda amet enamasti kahju tekitajat tuvastada ega vastutusele võtta.
Peamised tähelepanekud
Kaheksast keskkonnakasutuse valdkonnast kahes ei ole Kliimaministeerium kehtestanud keskkonnakasutuse arvestusmetoodikat või puudub Keskkonnaameti juhend keskkonnakasutuse arvestamise kohta. Kahes valdkonnas on metoodika oluliste puudustega. Ettevõtetel on kohustus oma keskkonnakasutuse üle ise arvestust pidada ja keskkonnatasu arvestada. Neljas valdkonnas aga arvestavad ettevõtted keskkonnakasutust erisugustel alustel ja selle tulemusel ei toimu ka keskkonnatasude maksmine ühtsete reeglite järgi.
Näiteks on kaevandustest pumbatud vee ja elektrijaamade jahutusvee vooluhulka ning põlevkivitööstuse ladestatud jäätmete kogust lubatud määrata ka arvutuslikult, kuid Kliimaministeerium ei ole nendes valdkondades kehtestanud selleks vastavat metoodikat.
Kaevandatud turba koguse deklareerimiseks tuleb kaevandatud turvas kuupmeetritest ümber arvutada tonnideks, ent Kliimaministeerium ei ole ka selleks metoodikat kehtestanud ja praktikas kasutavad ettevõtted erinevaid arvestusmetoodikaid, mis annavad erinevaid tulemusi.
Keskkonnaameti järelevalve keskkonnakasutuse üle piirdub üldjuhul lihtsamate nõuete täitmise kontrollimisega. Esitatud andmete sisulist õigsust amet ei analüüsi. Auditis selgus, et amet vaatab kontrolli käigus valdavalt seda, kas andmed, mis ettevõtja esitab deklaratsioonides ja aruannetes, vastavad keskkonnaloa nõuetele. Seda, kas keskkonnakasutuse andmed on sisuliselt õiged ja täpsed, üldjuhul ei kontrollita.
Näiteks ei kontrollita, kas ettevõtete esitatud teave prügilasse ladestatud jäätmete koguste kohta on õige. Üksikutel juhtudel, kus andmeid on siiski kontrollitud, on menetlus jäänud pooleli ja asjaolud välja selgitamata.
Samuti ei ole Keskkonnaamet kontrollinud ettevõtetes, kus kasutatakse arvutuslikku veekoguse arvestamismeetodit, arvutuste aluseks olevate algandmete kogumist ja andmete õigsust.
Keskkonnaamet on lubanud suures mahus jäätmete taaskasutamist, kuigi tegelikkuses ei ole mitmel juhul olnud jäätmete taaskasutamine põhjendatud ja riigil on seeläbi jäänud saamata miljoneid eurosid saastetasu. Kui jäätmeid kasutatakse otstarbel, milleks tavapäraselt tuleks kasutada muid materjale, siis saab seda teatud juhtudel lugeda taaskasutuseks ja sellisel juhul ei ole vaja taaskasutatavate jäätmete eest maksta keskkonnatasu. Kui samad jäätmed aga ladestatakse, tuleb maksta keskkonnatasu.
Keskkonnaamet on aga näiteks aastatel 2021–2024 aktsepteerinud ligi 8 miljoni tonni aheraine taaskasutamist Enefit Power ASil, et rajada Estonia kaevanduse tööstusalal kahe päikesepargi alla kuni 40 m kõrgune tarind. Samuti on amet ühe teise põlevkivi kaevandaja puhul aktsepteerinud ligi 5,9 miljoni tonni aheraine taaskasutamist päikesepargi rajamiseks.
On tõenäoline, et kui Keskkonnaamet ei oleks tarindi rajamiseks lubanud aherainet taaskasutada, ei oleks sellist tarindit muudest looduslikest materjalidest ehitatud, sest selleks puudus objektiivne vajadus. Sarnaseid põlevkivi aheraine taaskasutamise juhtumeid leidub varasematest aastatest veelgi.
Suurem osa keskkonnakahju juhtumitest menetletakse valdkondlike seadustega, mille puhul loodusele tekitatud kahju heastamist ei nõuta. Keskkonnavastutuse seaduse alusel menetletud juhtumite puhul valdavalt kahju heastatakse, ent esineb ka juhtumeid, kus vastutaja tuvastamine või isiku tegevuse ja kahju vahelise põhjusliku seose tõendamine on võimatu ning seetõttu jääb kahju heastamata.
Valdkondlike eriseaduste puhul (nt metsa- ja veeseadus) käsitletakse kahju üksnes väärteo- või kriminaalmenetluse kaudu, mille käigus määratakse trahv, kuid loodusele tekitatud kahju tegelikkuses ei heastata.
Esimeses järjekorras tuleb tekitatud kahju heastada ja kui see ei ole võimalik, siis rahaliselt hüvitada. Riigikontrolli hinnangul on vaja selgemaid reegleid ja toimivat süsteemi, mis võimaldaks nõuda kahju heastamist ka nende juhtumite puhul, mis jäävad keskkonnavastutuse seaduse raamidest välja.
Riigikontrolli soovitused energeetika- ja keskkonnaministrile koostöös Keskkonnaameti peadirektoriga
- Veekasutuse, jäätmete kõrvaldamise, saasteainete väljutamise ja turba kaevandamise valdkondades töötada välja ja kehtestada keskkonna kasutamise arvestamise metoodikad või juhendid.
Keskkonnatasu arvutatakse keskkonnakasutuse alusel. KeTS § 32 lõike 3 kohaselt arvutatakse tasustatav vee kogus veearvesti näidiku järgi. Kui võetava vee kogust ei mõõdeta veearvestiga, on arvutamise aluseks keskkonnaloa andja poolt tunnustatud metoodika. KeTS § 32 lõike 6 alusel arvutatakse saastetasu atmosfääriõhu kaitse seaduse, veeseaduse ja jäätmeseaduse kohaselt saasteainete välisõhku, veekogusse, põhjavette või pinnasesse väljutamise või kõrvaldatud jäätmete mõõdetud või arvutatud koguste järgi. Ehk juhul kui keskkonnakasutuse kogust ei ole mõõdetud, siis sõltuvalt valdkonnast on keskkonnakasutuse koguse arvutamine reguleeritud vastavas eriseaduses või toimub loa andja poolt tunnustatud metoodika alusel.
Üldise arvutusmetoodika kehtestamine õigusakti tasandil ei ole igas valdkonnas asjakohane, sest see ei pruugi olla igas olukorras kasutatav. Tagamaks õiglane keskkonnatasu arvestus ka mittestandardsetes olukordades, tuleb säilitada paindlik lähenemine, kus Keskkonnaamet kinnitab metoodika erilahendused konkreetsetel erijuhtudel keskkonnakaitseloa väljastamisel.
Analüüsi eelpool nimetatud valdkondade keskkonnakasutuse arvestamise metoodikate ning vastavate õigusaktide muutmise vajaduse kohta viib Kliimaministeerium läbi koostöös Keskkonnaametiga hiljemalt 2026. aasta I poolaasta lõpuks, mille järel valmistatakse vajaduse korral ette vajalikud õigusaktide muudatused või juhendid.
Keskkonnaamet on valmis vajaduse korrall panustama seaduse muudatuste ettevalmistamisse. Keskkonnaamet on seisukohal, et õigusakti tasemel selguse loomine vähendab nii loamenetluste ajal tehtavate kaalutlusotsuste kui ka hilisema kirjavahetuse mahtu ja halduskoormust.
Algatada määruse muutmine, et määrata kindlaks, millised andmed tuleb esitada keskkonnaloa taotluses ja loas. Sätestada määrusega selged nõuded, et loa taotluses ja loas tuleb esitada keskkonnakasutuse arvestamise aluseks olev teave.
Teatud keskkonnakasutuse suuruse arvestamiseks vajalikud andmed võiksid kajastuda keskkonnakaitseloa taotluses. Analüüsi määruse nr 56 muutmisvajaduse osas viib Kliimaministeerium läbi koostöös Keskkonnaametiga hiljemalt 2026. aasta I poolaasta lõpuks ning sellele järel valmistatakse vajaduse korral ette vajalikud õigusaktide muudatused.
Keskkonnaamet on valmis koostöös ministeeriumiga analüüsima, millistes valdkondades ja juhtudel on arvutuslik arvestus kasutusel; koostama vajaduse korral ettepanekud määruse täiendamiseks, et esitatavad andmed sisaldaksid vajalikke arvutuslikke lähteandmeid ja metoodikaid; välja töötama keskkonnaotsuste infosüsteemis vajalikud täiendused, et tagada võimalus manuste lisamiseks deklaratsioonidele.
Riigikontrolli soovitus energeetika- ja keskkonnaministrile
- Teha ettepanek majandus- ja tööstusministrile algatada määruse muutmine, et sätestada kohustuslikule kontrollile alluvate mõõtevahendite nimistu ja täiendada nimistut keskkonnakasutamise arvestamiseks kasutatavate mõõtevahenditega. Näiteks lisada nimistusse arvestid, mida kasutatakse heitvee vooluhulga mõõtmiseks, ja kaalud, millega kaalutakse ladestatavaid jäätmeid.
Kliimaministeeriumile teadaolevalt heitvee vooluhulga mõõtevahendite taatlemise võimekus Eestis hetkel puudub. Seetõttu peame vajalikuks, et enne majandus- ja taristuministri 18.12.2018. aasta määruse nr 65 „Metroloogiliselt kontrollitud mõõtevahendite kohustuslikud kasutusalad koos eranditega, metroloogilise kontrolli alla kuuluvate mõõtevahendite nimistu, täpsusnõuded, taatluskehtivusajad ning metroloogilise kontrolli ja statistilise taatluse täpsustatud nõuded“ kohaldamisala laiendamist heitvee vooluhulga mõõteseadmetele analüüsib Kliimaministeerium, kas heitvee vooluhulga mõõteseadmete lisamine viidatud nimistusse ja sellega taatlemiskohustuse kehtestamine on proportsionaalne ja põhjendatud.
Prügilas ladestatavate jäätmete kaalumiseks kasutatavad kaalud peavad juba praegu olema mõõteseaduse nõuete kohaselt taadeldud (nõue tuleneb keskkonnaministri 29.04.2004. aasta määruse nr 38 „Prügila rajamise, kasutamise ja sulgemise nõuded“ § 17 lõikest 2).
Riigikontrolli soovitused Keskkonnaameti peadirektorile
- Hinnata jäätmete taaskasutamise lubamisel põhjalikult, kas kavandatav tegevus vastab taaskasutuse kriteeriumitele. Selleks tuleb kontrollida ettevõtete esitatud andmeid ja küsida lisainfot, mis võimaldab hinnata kõiki taaskasutuse kriteeriumi nõuete täitmist.
Keskkonnaamet on nõus, et taaskasutamise lubamisel tuleb väga põhjalikult hinnata, kas tegevus vastab taaskasutamise kriteeriumitele, ning plaanib ka edaspidi teha seda põhjalikult. Keskkonnaamet täiendab olemasolevaid juhiseid, mille alusel hinnatakse taaskasutamise kriteeriumitele vastavust.
- Luua selge reeglistik, kuidas kõik keskkonnavastutuse juhtumid menetlusse jõuavad, ja tagada, et keskkonnakahju heastatakse ja hüvitatakse.
Keskkonnaamet on täiendamas juhendit, mis aitab paremini tuvastada keskkonnavastutuse juhtumeid.