Riigikontroll on viimastel aastatel transpordi ja liikuvuse valdkonnas teinud pea tosin auditit. Uurisime temaatilise aastaaruande tarbeks, kuidas on edenenud valdkonna eesmärkide saavutamine – millised auditites tuvastatud probleemid on endiselt aktuaalsed ja lahendamata.

Transpordi ja liikuvuse valdkonna läbivaks jooneks on ambitsioonikad eesmärgid ja kulukad kohustused, mille saavutamine või täitmine ei ole riigi rahaliste võimaluste tõttu realistlik.

Transpordi ja liikuvuse valdkonna praeguste eesmärkide saavutamiseks on raha juurde vaja vähemalt 1,35 miljardit eurot

Riigiteede seisukorra säilitamiseks, riigiteede ja raudteede ehituseks ning raudteel turvalisuse suurendamiseks on perioodil 2026–2030 puudu vähemalt 1,35 miljardit eurot. Summa on veelgi suurem, kui Rail Balticu I etapi ehitustööde lõpetamiseks saab Eesti Euroopa Liidu uue perioodi eelarvest vähem kui loodetud 1,2 miljardit eurot. Võimalused sellel perioodil sedavõrd suures mahus transpordi ja liikuvuse valdkonna lisarahastamiseks on piiratud ning raha vajavad ka teised valdkonnad – võtame kas või näiteks tervishoiu, sotsiaalkaitse või mõne muu. Kitsast manööverdamisruumi näitab see, et kahel järgmisel aastal ulatub eelarvepuudujääk prognoosi järgi maksimaalselt lubatava 4,5%-ni sisemajanduse kogutoodangust ning 2029. aastal 3,6%-ni.

Kindlasti on mõningaid transpordi ja liikuvuse valdkonna kitsaskohti võimalik lahendada, kui teha ümberkorraldusi valdkonna sees. Samas on aruandes välja toodud eesmärgid ja kohustused need, mille puhul edasiliikumine ilma mahuka lisarahastuseta ei ole võimalik.

Riigi arengukavad ja neis seatud sihid ei tohiks olla enesepettus, vaid peaksid kõnelema realistlikult sellest, millised on riigi prioriteedid, ja esitama jõukohaseid valikuid. Valdkonna eesmärgid tuleks riigi rahalisi võimalusi arvestades kaine pilguga üle vaadata ning hinnata, kas tegelikult on võimalik kaugemad eesmärgid saavutada, ja kui on, siis millises tempos. Samuti, kas eesmärk on jätkuvalt vajalik ja mõistlik. Otsuseid on tarvis selguse, ettenähtavuse ja läbipaistvuse huvides ning need oleks mõistlik ka valdkondlikes arengukavades ja strateegiadokumentides kinnistada.

Riigikontroll hindas transpordi ja liikuvuse valdkonna arengudokumentides seatud eesmärke ja riigile võetud kohustusi ning võrdles neid riigi eelarvestrateegias valdkonnale kavandatud rahaga. Seda tehes tugines Riigikontroll ministeeriumide ja asjassepuutuvate asutuste arvutustele, kui palju võib nende eesmärkide saavutamiseks ja kohustuste täitmiseks raha kuluda, ning varasemate auditite tulemustele.

1. Maanteede põhivõrgu väljaehitamine aastaks 2030 pole endiselt realistlik

Vähemalt 300 miljonit eurot on puudu selleks, et ehitada 2030. aasta lõpuks nõuetele vastavaks TEN-T põhivõrgu maanteed. Seda juhul, kui Euroopa Komisjon rahuldab Eesti taotluse rakendada erandit, mis võimaldab mõne lõigu nõuetele vastavaks ehitamise edasi lükata 20 aasta võrra.

Eestil on Euroopa Liidu üleeuroopalise transpordivõrgustiku arendamise määruse (TEN-T määrus) järgi kohustus ehitada 2030. aasta lõpuks TEN-T põhivõrgu maanteed määruse nõuetele vastavaks. Põhivõrku kuulub Eestis kokku 353 kilomeetrit teid, millest 2025. aasta sügise seisuga vastab nõuetele 133 kilomeetrit ning ümberehitamisel on 49 kilomeetrit. Põhivõrku kuuluvate teede nõuetele vastavaks ehitamiseks on puudu raha ja nüüdseks ka aega.

Kliimaministeerium kavandab vähemalt 34% ulatuses ehk 121 kilomeetri jagu teelõikudele küsida Euroopa Komisjonilt erandit, mis võimaldaks nende ümberehitamise tähtaja lükata 2050. aasta lõppu. Ilma erandit rakendamata maksaks nende maanteede kogu ulatuses TEN-T määruse nõuetele vastavaks ehitamine 1,3–1,9 miljardit eurot, olenevalt sellest, kas ehitada maanteed välja osaliselt või täies ulatuses neljarajalisena.

2. Riigiteede seisukord on halvenemas

Vähemalt 300 miljonit eurot on perioodil 2026–2029 puudu selleks, et säilitada riigiteede seisukord tasemel „hea“. Riigiteede seisukord on tee tasasuse näitajate järgi 2025. aasta seisuga hea. Transpordiameti hinnangul lähiaastatel olukord halveneb, kuna eelmistel aastatel ei ole olnud võimalik vajalikus mahus investeerida riigiteede seisundi säilitamisse ning vajaduse ja tegeliku rahastamise lõhe püsib ka lähiaastatel. Ameti hinnangul oleks teede säilitamiseks vaja igal aastal veidi üle 213 miljoni euro, kuid riigi eelarvestrateegias on perioodil 2026–2029 ette nähtud igaks aastaks keskmiselt ligi 80 miljonit eurot vähem.

3. Tolmavatest teedest nii pea lahti ei saa

Vähemalt 145 miljonit eurot on puudu selleks, et saavutada transpordi ja liikuvuse arengukava eesmärk panna aastaks 2030 tolmuvaba kate kõigile riigi omandis olevatele kruusateedele, mille liiklussagedus on üle 50 auto ööpäevas. 2024. aasta seisuga on selliseid kruusateid 1758 kilomeetrit, kus ööpäevane liiklussagedus on üle 50 auto. Tolmuvaba katte panemise arvestuslik hind kilomeetri kohta on 110 000 eurot. See teeb aastatel 2025–2030 rahavajaduseks keskmiselt 32,2 miljonit eurot aastas. Aastatel 2025–2029 on aga keskmiselt eraldatud või planeeritud 9,7 miljonit eurot aastas.

4. Rail Balticu rahastamises on palju lahtisi otsi

Vähemalt 500 miljonit eurot on puudu Rail Balticu Eesti osa I etapi lõpetamiseks. Seda juhul, kui täitub Eesti lootus saada selleks otstarbeks Euroopa Liidu uuest, 2028–2034 eelarvest 1,2 miljardit eurot. Kui saadakse vähem, suureneb Eesti osa I etapi lõpetamiseks puudu oleva raha hulk veelgi. Kui kogu siinse Rail Balticu osa I etapi lõpetamise finantseerimine langeks Eesti õlule, oleks puudu ligi 1,7 miljardit eurot. Eelmisel aastal hinnati, et Rail Balticu ehitamise I etapi Eesti osa eeldatavaks maksumuseks on 3,1 miljardit eurot (2023. aasta hindades), kuid nüüdseks on I etapi täpsustatud tervikmaksumuseks Kliimaministeeriumi hinnangul 3,6 miljardit eurot. Selle eest hangitakse lisaks ehitusele ka näiteks regionaalsed rongid ja nende hoolduseks vajalik tehnika, ehitatakse valmis veeremi jaoks vajalik depoo ning makstakse projektiga tegelevate inimeste palgad. Lõplik selgus, kui palju toetust on võimalik Euroopa Ühendamise Rahastust saada, selgub hiljemalt 2027. aastal.

See, millal on raudtee võimalik valmis ehitada, sõltub projekti osapoolte selgituste järgi sellest, kas projektile on võimalik saada piisav rahastus õigel ajal. Ajakava järgi peaksid rongid osapoolte kinnitusel sõitma hakkama 2031. aastal.

Vaatamata sellele, et Rail Balticu ehitamine on saanud Eestis hoo sisse ning edeneb paremini võrreldes Leedu ja eriti Lätiga, on kogu Rail Balticu raudtee kasutuselevõtt 2031. aastal ebatõenäoline. Suurem on Eesti osa käivitamise võimalus. Kogu Rail Balticu põhitrassi ulatuses rahvusvahelise kauba- ja reisijateveo korraldamine ei sõltu ainult Eestis tehtavast, vaid ka raudtee ehitusest Lätis ja Leedus.

5. Ohutuse tagamise investeeringute viibimine pidurdab raudteel läbivalt kiiruste tõstmist 160 kilomeetrini tunnis

Vähemalt 90 miljonit eurot on puudu investeeringuteks, mis on vajalikud selleks, et rongid saaksid Tallinna ja Tartu ning Tallinna ja Narva vahel sõita läbivalt kiirusega kuni 160 km/h. Aastatel 2024–2029 on AS Eesti Raudtee teinud või planeerinud ligikaudu 570 miljoni euro ulatuses investeeringuid, mille eest on muu hulgas uuendatud turvangusüsteeme ja ehitatud raudteetrassi sirgemaks.

Rongiliikluse läbivalt kiiremaks muutmine seab aga raudteeohutusele lisanõudeid, mille täitmiseks olemasolevast rahast ei jätku. Selleks, et rongid saaksid kogu Tallinna–Tartu ja Tallinna–Narva liinil sõita kiirusega kuni 160 km/h, on neil liinidel vaja ehitada raudteeületuskohad tehnokasutuseeskirja nõuetele vastavaks, ehitada ümber ooteplatvormid ja teha raudtee renoveerimistöid. Selleks on puudu natuke üle 90 miljoni euro. Praegu ei nähta, et kogu seda raha oleks võimalik eraldada varem kui 2033.

6. Kaevandada lubatava ehitusmaavara nappus võib avaldada survet taristuprojektide hinnale

Probleemiks on kaevandatavate ehitusmaavara varude, eeskätt teedeehituseks sobiliku kvaliteediga lubjakivi vähesus olemasolevates karjäärides. Kliimaministeeriumi 2025. aastal tehtud prognooside järgi on Harju-, Rapla-, Järva- ja Pärnumaal osa ehitusmaavarade varustuskindlus jätkuvalt alla kriitilise piiri, kuid praeguseks pole antud piisaval hulgal kaevandamislubasid, et varusid saaks teede- ja raudtee-ehituseks vajalikus mahus ja vajaliku kiirusega kaevandada. Samas napib ehitusmaavarade asendamiseks ka alternatiivseid lahendusi. Eesti ehitusmaavarade varusid saab siiski taristuehituses kasutada vaid nii suures mahus, kui neid on lubatud kaevandada.

Selleks, et juba kavandatud taristuobjektid saaks ettenähtud ajaks valmis ehitada, tuleb lähiaastatel kas uusi karjääre avada, olemasolevaid karjääre laiendada või senisest enam alternatiivseid lahendusi kasutusele võtta. Vastasel juhul püsib oht, et taristuprojektide tähtajaks valmisehitamiseks tuleb hakata ehitusmaavarasid Eestisse mujalt sisse tooma ja ehitushind selle tulemusel kallineb.

7. Olemasoleva raudtee ülalpidamine vajab järjest enam riigi toetust

Aasta-aastalt on suurenenud riigieelarvest ASile Eesti Raudtee makstav kulude ja tulude vahe kompensatsioon, et olemasolevat raudteetaristut korras hoida. Riigi makstav toetus on suurenenud seetõttu, et ASi Eesti Raudtee tulud, mis tulevad peaasjalikult kaubaveost, on kaubaveo kahanemise tõttu kümnenditaguse ajaga võrreldes oluliselt vähenenud. Samal ajal on aga suurenenud kulud ning seda peamiselt kiiruse, elektrifitseeritud raudtee osakaalu ja reisijateveo suurendamise tõttu. Kui 2020. aastal anti toetust veidi üle 17 miljoni, siis 2030. aastaks on prognoos 42 miljonit eurot.

Kuigi transpordi ja liikuvuse arengukava eesmärk on suurendada raudteekaubaveo osakaalu võrreldes maanteekaubaveoga 2035. aastaks 40%-ni, ei ole 2024. aasta transpordi tulemusaruande kohaselt seda eesmärki võimalik saavutada. Raudtee kaubavedude maht on viimasel kümnendil pigem stabiilselt kahanenud, langedes 2024. aastal 12%-ni.

8. Ühistransport on riigile üha kallim

Riigi eelarvestrateegias 2026–2029 on perioodiks 2027–2029 kavandatud lisaraha vähemalt 210 miljonit eurot, et tagada riigi rahastatava ühistransporditeenuse säilimine senisel tasemel. Kuigi riiklik eesmärk on olnud suurendada ühistranspordi kasutajate hulgas tööl käivate inimeste osakaalu, on Statistikaameti andmetel viimase kümne aasta jooksul nende inimeste seas ühistranspordi kasutamine vähenenud. Rahulolu-uuringute järgi peavad inimesed ühistranspordi peamiseks kitsaskohaks seda, et sõiduplaanid ei vasta nende tegelikele vajadustele, eeskätt väljumisaegade ja marsruutide sobimatuse tõttu. Paraku on aga vähe uuritud nende inimeste vajadusi, kes ühistransporti ei kasuta.

Samal ajal on ühistranspordi toetus riigieelarvest aasta-aastalt järjest kasvanud ja kasvab ka tulevikus. Kui 2024. aastal toetati riigieelarvest maakondlikku bussitransporti ca 72 miljoni euroga, siis Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi prognoosi järgi kasvab see 2029. aastaks ca 87 miljoni euroni ning edaspidi on vaja tõsta ka kõikide teiste transpordiliikide toetusi.

Ka toetused, mida riik raudtee reisijateveole maksab, on kasvanud. Aastatel 2020–2024 on reisijate arv kasvanud pea 32%, kuid sellest veelgi kiiremini – üle 50% – on tõusnud toetused.

Alates 2031. aastast peaks Rail Balticu ajakava kohaselt lisanduma sõitjatevedu ka uuel raudteel. ASi Eesti Liinirongid esialgsel hinnangul vajab regionaalne reisijatevedu Rail Balticu raudteel igal aastal toetust 10–15 miljonit eurot. Samasuguses summas ehk 10–15 miljoni euroga aastas on vaja vähemalt esimesel kolmel aastal Eesti riigieelarvest OÜ Rail Baltic Estonia tehtud projekti tasuvusanalüüsi andmetele tuginevate arvutuste kohaselt doteerida ka taristuhaldaja kulusid.

Tuumprobleem on, et Regionaal- ja Põllumajandusministeerium ei ole kindlaks määranud, milline peaks olema ühelt poolt sõitjate liikumisvajadustele vastav ja teisalt ka riigi rahakotti arvestav jätkusuutlik ühistransporditeenus. Otsustada tuleks, kuhu ja kui paljude inimesteni peab ühistransport jõudma ning kui sagedasti peab neile vähemalt miinimumtasemel transporditeenust pakkuma.

9. Liiklusohutus ei ole viimasel ajal oodatud määral paranenud

Liikluses hukkunute ja raskesti vigastatute hulk on tõusutrendis, aga liiklusohutuse paranemist eeldatavasti enim mõjutavaid tegevusi ei ole seni suudetud kavandatud mahus ega tempos ellu viia. 2024. aasta paistis silma viimase kümnendi ühe suurima liiklussurmade arvuga. Liiklusohutuse parandamiseks on küll seatud eesmärgid, mille järgi peaksid hukkunute ja raskesti vigastatute kolme aasta keskmised näitajad aasta-aastalt vähenema, kuid alates aastast 2020 ei ole need näitajad oodatud määral paranenud.

Käesoleval aastal lõppev liiklusohutusprogramm on senisel kujul olnud õhku täis. Kuigi programmi eesmärkide saavutamiseks on selle elluviimise kavadesse aastate jooksul kirja pandud meetmeid ja tegevusi, on paljudel juhtudel nende ettenähtud mahus elluviimiseks puudunud rahaline kate. Järjekindlalt on kavades pakutud välja ka tegevusi, millel ei ole olnud poliitilist toetust ning mis seetõttu on jäänud samuti rakendamata. Olukorras, kus liiklusohutuse parandamise meetmeid ei ole rahaliselt ega poliitiliselt toetatud, tuleks pakkuda välja teisi meetmeid või otsida võimalusi olemasolevate meetmete tõhustamiseks.

10. Uue parvlaeva ehitus hilineb, kulud kasvavad

Suursaarte parvlaevaühenduse hangetel puudub endiselt konkurents ning uue laeva ehitamise hilinemine suurendab veoteenuse hinda. Riik loobus 2022. aastal nelja parvlaeva väljaostust Tallinna Sadama tütarfirmalt. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium oli toona veendunud, et „laevandus on tehnoloogia valikul läbi tegemas suurimat muutust pärast aurumasina leiutamist“, ja leidis, et laevu pole mõtet välja osta, kuna karmistuvate keskkonnanõuete tõttu tuleks need ümber ehitada – neist kaks elektrilaevaks ja kaks vesinikuvalmidusega laevaks.

Juba laevade väljaostu arutelude ajal juhtis Riigikontroll ministeeriumi tähelepanu sellele, et valitsusele esitatud info ei võimalda tegelikult alternatiivide kulu tervikuna hinnata ega ole piisav parvalaevade väljaostuõigusest loobumise otsuse tegemiseks. Näiteks oli ministeerium muutnud oma arvutustes väljaostuõiguse kasutamise alternatiivi põhjendamatute eelduste lisamisega oluliselt kallimaks.

Nüüd ollakse olukorras, kus riigi omanduses laevu pole ja ka konkurentsi parvlaevaühenduse pakkumisel pole tekkinud (äsjane konkurss ei toonud senise teenuseosutaja kõrvale kedagi), sest lepingu liiga lühike periood ei soodusta, et keegi kõrvalt tulija hakkaks uusi laevu ehitama või olemasolevaid laevu ümber ehitama.

Probleem on ka see, et 2027. aastal lõpeb praegu varulaevana kasutatava viienda parvlaeva Regula kasutusaeg. Riigi tellitav uus, viies parvlaev pidi valmima uue lepinguperioodi alguseks ehk aastaks 2026, kuid selle hanked on korduvalt luhtunud. Kliimaministeeriumi hinnangul hakkaks viies laev sõitma kõige varem aastal 2028. Seni tuleb aga tagada varulaeva olemasolu, selleks tuleb Regula remontida või rentida mujalt laev. Kõik see muudab parvalaevateenuse hinna kallimaks.

Kokkuvõtteks

Kokkuvõtvalt on selge, et kõiki võetud eesmärke ei ole olemasoleva rahastusega ja riigi võimalusi arvestades võimalik ellu viia. Seega on oluline, et Vabariigi Valitsus koostöös Riigikoguga otsustaks, millised eesmärgid, mis tähtajaks ja mis rahaga tuleb kindlasti ära teha ning mida ja kuidas oleks võimalik veel kokku tõmmata või ajatada. Samuti on oluline välja selgitada, mida need otsused endaga kaasa toovad ehk millised on nende otsuste tulemusel aasta või kümne pärast meie teed, raudteed, ühistransport ja liiklusolukord. Veelgi enam, milline on meetmete rakendamise või rakendamata jätmise mõju Eesti arengule, sealhulgas regionaalarengule, tööhõivele ja konkurentsivõimele.

Janar Holm
riigikontrolör