Kokkuleppehinnaga kestvuslepingute sõlmimine ei ole olnud läbipaistev ning on võimaldanud erikohtlemist. Audit näitas, et Riigimetsa Majandamise Keskus on kestvuslepingutega puitmaterjali müügil põhjendamatult eelistanud osa lepingupartnereid, luues neile teistega võrreldes eritingimusi ja müües neile puitmaterjali soodsama hinnaga.
Kestvuslepingute läbirääkimiste ja hinna kokkuleppimise reeglistik ei loo eeldusi, et metsamaterjali müüakse turuhinnaga ehk hariliku väärtusega, sest neid lepinguid ei sõlmita avaliku enampakkumise teel, mille käigus selguks metsamaterjali turuhind. Kokkuleppehinnaga menetluses lepitakse hinnad kokku kinniste läbirääkimiste käigus, kus on määravaks pakkujate pakutud hinnad, mis on aga enamasti madalamad kui avalike enampakkumiste hinnad. Läbipaistvam oleks ka pikaajalisi lepinguid sõlmida avaliku enampakkumise kaudu.
Riigimetsa Majandamise Keskus on kestvuslepingute sõlmimisel eelistanud osa ettevõtteid teistele ja võimaldanud soodsama hinnaga pikaajalisi lepinguid. Audit näitas, et keskus on sõlminud kahe ettevõttega (AS Graanul Invest, AS Latvijas Finiers) aastatel 2011–2014 kolm konfidentsiaalset eelkokkulepet, mille sõlmimiseks ei olnud õiguslikku alust. Nende kokkulepete mõju ulatus ka osaliselt auditeeritud perioodi, milleks olid aastad 2017–2022. Kokku lepiti selles, kui palju ja millise hinna eest puitmaterjali müüakse. Eelkokkulepped vormistati hiljem kestvuslepinguteks, mis tagasid ettevõtetele stabiilselt madala hinna kogu viieaastase lepinguperioodi vältel. Kuidas seesuguste eelkokkulepeteni jõuti, auditi käigus selgust ei saanud. Kokkulepped allkirjastas puiduturustusosakonna juhataja.
Kolmanda ettevõttega (AS Estonian Cell) sõlmiti pikaajaline kokkulepe, mis kestis 15 aastat ning mille hinnamehhanism võimaldas selle aja jooksul metsamaterjali osta madala hinnaga.
Riigikontrolli hinnangul tõi seesugune praktika aga kaasa nii korruptsiooni- kui ka keelatud riigiabi andmise riski ning võimaliku kasumlikkuse vähenemise.
Üht ja sama puidusortimenti ostvatel klientidel on kestvuslepingute hinnaerinevused märkimisväärsed. Hinnakujundus kestvuslepingute läbirääkimistel loob eeldused väga erinevateks hindadeks. Näiteks oli 2022. aastal kuni 6 m pikkuse ja 18+ cm diameetriga männipalgi kestvuslepingu hinnad vahemikus 98–130 eurot, männipeenpalgil 50–108 eurot, küttepuidul 28–82 eurot ja kase-spoonpakul 141–252 eurot ühe m3 kohta. Audit näitas, et madalamate hindade põhjuseks ei ole suuremad kogused ega lühem transporditee ostja lattu.
Kestvuslepingutega kokku lepitud hinnad on oluliselt väiksemad avaliku enampakkumise hindadest. Kuigi Riigimetsa Majandamise Keskus peab metsaseaduse ja selle alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määruse kohaselt tagama, et metsamaterjali müüakse turuhinnaga, selgus auditi käigus, et kestvuslepingutega kokku lepitud hinnad on oluliselt madalamad avaliku enampakkumise hindadest: puitu müüdi kuni 30% madalama hinnaga. Niivõrd suur hindade erinevus näitab, et tõenäoliselt ei taga kestvuslepingute läbirääkimiste ega hinna kokkuleppimise reeglistik metsamaterjali eest turuhinna saamist.
Puidumüügilepingute täitmise järelvalve on Riigikontrollile edastatud müügiaruannete põhjal raskendatud. Auditi käigus tehtud analüüsis ilmnesid mitmed küsitavused, mis viitasid, et müügihinnad ei ole samad, mis on lepingutes, ja andmetes on ebaloogilisust ning vasturääkivusi. Näiteks esinesid müügiaruannetes hinnad, mida ei olnud lepingutes kokku lepitud; müügiaruanded näitasid vaheladude negatiivseid hindu ehk olukordi, kus Riigimetsa Majandamise Keskus sai puidumüügist rahalist kahju; erinevalt kajastatud sortimentide infot jm. Andmed ei olnud müügiaruannete koostamise jaoks ühetaoliselt kogutud, mis teeb müügiaruannete analüüsi keeruliseks ja andmed raskesti võrreldavaks.
Riigikontrolli soovitused kliimaministrile
- Anda Riigimetsa Majandmise Keskusele suunis loobuda pikaajaliste lepingute sõlmimisest senisel viisil konkurentsi piiravatel tingimustel ja korraldada edaspidi ka pikaajaliste lepingute sõlmimine läbipaistvaima ja konkurentsile kõige avatuma puidumüügi viisi – avaliku enampakkumise – kaudu.
Kliimaminister ei nõustunud soovitusega anda Riigimetsa Majandmise Keskusele suunis loobuda kestvuslepingute sõlmimisest konkurentsi piiravatel tingimustel ja korraldada kestvuslepingute sõlmimine avaliku enampakkumise kaudu.
Ministri sõnul on tänaseks kestvuslepingute sõlmimise tingimusi muudetud, mis tagavad puitmaterjali võimalikult kõrge väärindamise Eestis. Samuti on ministri sõnul kestvuslepingute hinnad võrreldavad eraturul müüdava puidu hindadega nii üldiselt kui ka erinevate puitmaterjalide liikide kaupa. Ministri sõnul on harilikule väärtusele vastavat hinda võimalik saada sõltumata müügiviisist: kestvuslepingute hind on piltlikult öeldes hulgihind ja enampakkumise hind on jaehind, aga mõlemad on turuhinnad. Ministri sõnul on avaliku enampakkumise piiranguks asjaolu, et sellega ei saa kehtestada pakkujaid välistavaid tingimusi nagu väärindamata puidu ekspordi keeld, mille tõttu jääks täitmata eesmärk puitu maksimaalselt Eestis väärindada.
- Alternatiivina algatada Vabariigi Valitsuse määruse muutmine, et sätestada selles Riigimetsa Majandmise Keskuse kohustus määrata kestvuslepingutega müüdava metsamaterjali alghind ja kirjeldada määruses metoodika, mis tagaks metsamaterjali müügil selle eest turuhinna saamise.
Minister on üldiselt nõus, et kestvuslepingu sõlmimise ja hinna kujunemise regulatsiooni on võimalik täpsustada. Ministri sõnul valmistatakse Vabariigi Valitsuse määruse muudatused ette 2025. aastal.
- Algatada Riigimetsa Majandamise Keskuse omaniku ootuste muutmine, et määrata kindlaks,
- milline on oodatav tulususe määr metsamaterjali müügil;
- kui suure osakaalu peaks kestvuslepingutega metsamaterjali müük moodustama kogu metsamaterjali müügist.
Riigimetsa Majandamise Keskuse oodatav tulusus sõltub ennekõike puidu turuhinnast. Hinda ei kujunda ainult Riigimetsa Majandamise Keskus, vaid regiooni puiduturu olukord, olulised tarnekindlust mõjutavad sündmused (näiteks Venemaa sõda Ukrainas vastu) ning üldine nõudlus. Seetõttu ei ole metsamaterjali müügi tulususe määra eraldi fikseerimine meede, mis olukorda muudaks või parandaks.
Riigikontrolli audit näitas, et kestvuslepingute hinnad on oluliselt madalamad kui avalike enampakkumiste hinnad. Ministeeriumi suunis oodatava tulususe kohta on eelkõige vajalik selleks, et Riigimetsa Majandamise Keskus ei sõlmiks kestvuslepinguid riigitulundusasutuse jaoks kahjulikel tingimustel.
- Anda Kliimaministeeriumi siseauditi osakonnale ülesanne kontrollida, kas Riigimetsa Majandamise Keskuses on metsamaterjali müügil kestvuslepingutega, sh lepingute sõlmimisel, muutmisel ja täitmisel, rakendatud asjakohased sisemised kontrollimehhanismid, mis minimeeriksid auditi punktides 123–141 välja toodud vigade esinemist. Ühtlasi kontrollida, kas metsamaterjali müügi korraldus Riigimetsa Majandamise Keskuses tagab ettevõtete ühetaolise kohtlemise ja välistab keelatud riigiabi andmise.
Minister nõustus, et Riigimetsa Majandamise Keskuses on vaja teha täiendavaid kontrolle ning et koostöös Riigimetsa Majandamise Keskuse nõukoguga hindab ministeerium 2025. tööplaanide koostamisel, kuidas neid kontrolle parimal viisil teha. Üks võimalus on, et Riigimetsa Majandamise Keskuse siseauditi talitus ja ministeeriumi siseauditi osakond teevad ühisauditi.
Riigikontrolli soovitused Riigimetsa Majandamise Keskuse juhatuse esimehele
- Et tagada võrdset kohtlemist ja vaba konkurentsi ka uutele turule tulijatele, kujundada kestvuslepingute hinnaläbirääkimised viisil, mis annaksid uutele klientidele, kellel puudub varasem kestvusleping, võimaluse osaleda tinglikult tagatud koguse vooru hinnapakkumistel.
- Loobuda põhimõttest, et kestvuslepingute sõlmimisel pakutavate hindade keskmist 15% võrra ületavad pakkumised loetakse turumoonutuseks.
- Suurendada kestvuslepingute sõlmimisel tehtavate toimingute kontrollitavust ja läbipaistvust. Muu hulgas kehtestada toimingute dokumenteerimise nõuded ja kaaluda kestvuslepingute sõlmimise üleviimist elektroonilisse pakkumiskeskkonda.
Juhatuse esimees nõustus osaliselt Riigikontrolli soovitustega. Juhatuse esimees märkis, et Riigikontrolli seisukoht, et kestvuslepingute hinnad ei ole vastavuses hariliku väärtusega, on ekslik. Samuti oli Riigimetsa Majandamise Keskus seisukohal, et auditis oleks tulnud analüüsida põhjalikumalt, kuidas on sõlmitud kestvuslepingud mõjutanud puiduturu stabiilsust.
Auditiaruandes on öeldud, et kestvuslepingute läbirääkimiste ja hinna kokkuleppimise reeglistik ei loo eeldusi, et metsamaterjali müüakse turuhinna ehk hariliku väärtusega, sest lepinguid ei sõlmita avaliku enampakkumise teel ja ka muul viisil pole loodud eeldusi metsamaterjali turuhinnaga müügiks. Samuti toob Riigikontroll välja, et kestvuslepingute hinnad on oluliselt madalamad kui avalike enampakkumiste hinnad (vt p-d 61–63). Seda asjaolu kinnitavad ka RMK enda koostatud graafikud (vt lk 61 jooniseid 2 ja 3).
Riigikontroll rõhutab veel kord, et metsaseaduse järgi tuleb metsamaterjali müümisel tagada, et selle eest saadakse harilikule väärtusele vastavat tasu, ja riigivaraseaduse järgi tuleb riigivara müües maksimeerida kasu ning vältida kahju saamist. Puiduturu stabiliseerimise eesmärk ei ole õigusakti tasandil sõnastatud. Seega tuleb riigitulundusasutusel eelkõige tagada, et seadusest tulenevad nõuded metsamaterjali müügil oleksid täidetud ja alles seejärel saab asuda täitma muid ülesandeid, mis kehtiva õigusega vastuollu ei lähe.
Riigikontroll auditeeris, kas Riigimetsa Majandamise Keskuse puidumüük kestvuslepingutega vastab metsaseaduse nõuetele, sealhulgas seda, kas puidumüük kestvuslepingutega ja kokku lepitud hinnaga on läbipaistev ja turuosalisi võrdselt kohtlev.
Auditi käigus põhjendas Riigimetsa Majandamise Keskus senisel viisil kestvuslepingutega puidumüüki eesmärgiga stabiliseerida puiduturgu. Kui Riigikontroll küsis analüüse, mis kinnitaksid, et kokkuleppehinna ja kestvuslepingutega metsamaterjali müük on muutnud puiduturu stabiilsemaks, siis neid analüüse Riigimetsa Majandamise Keskus Riigikontrollile ei esitanud.
Riigimetsa Majandamise Keskuse sõnul oleks pidanud Riigikontroll ise analüüsima ja tõestama, kas Riigimetsa Majandamise Keskuse valitud viis kokkuleppehinnaga kestvuslepingute sõlmimiseks aitab kõige paremini kaasa puiduturu stabiliseerimisele. Riigikontroll jääb selles küsimuses siiski eriarvamusele. Riigikontrolli arvates tuleb Riigimetsa Majandamise Keskusel endal hinnata, kuidas mõjutab kokkuleppe-hinnaga kestvuslepingute sõlmimine puiduturu stabiliseerimist ja see hinnang ei tohiks olla paljasõnaline, vaid peaks põhinema analüüsidel.
Riigikontrolli varasemaid auditeid metsanduse valdkonnas
Loodusväärtuste kaitse ja raied kaitstavates metsades
02.03.2023
Riigi tegevus looduskaitse korraldamisel poollooduslike koosluste säilimise tagamiseks
27.03.2015
Arvestus riigimetsast raiutud puidukoguste üle
03.06.2011
Riigimetsa majandamise jätkusuutlikkus
09.09.2010
Väärtuslike metsa-elupaikade kaitse Natura 2000 võrgustiku aladel
28.05.2008
Riigikontrolli audit näitas, et kestvuslepingute hinnad on oluliselt madalamad kui avalike enampakkumiste hinnad (vt p-d 61–63). Ministri viide sellele, et hinnaerinevus tuleneb müüdavatest kogustest, on eksitav, sest audit näitas, et suuremat kogust ostev klient ei saa üldjuhul madalamat hinda ja väiksemat kogust ostev klient ei maksa üldjuhul kõrgemat hinda (vt p-d 75–77 ja täpsemalt lisast B). Seisukoht, et avaliku enampakkumise korral ei saa erinevalt kokkuleppehinnaga müügist seada ostjatele täpsustavaid tingimusi, ei ole samuti korrektne. Mõlema menetlusviisi puhul saab seada sarnaseid seaduslikke kvalifitseerimistingimusi.