Viis aastat tagasi hakati Eesti riigieelarvet koostama tegevuspõhiselt, sest see pidi andma Riigikogule ja valitsusele parema tööriista riigi tulude, kulude ja kokkuhoiukohtade üle otsustamiseks. Riigikontrolli analüüs näitab, et seda pole juhtunud. Eelarvereform ei ole muutnud täpsemaks teadmist, kuhu ja miks praeguseks juba pea 20 miljardit eurot aastas kasutatakse.
Valitsus maadleb eelarvepuudujäägi vähendamisega, kuid puudujäägiga samal ajal on suurenenud ministeeriumide aasta jooksul kasutamata jäänud raha hulk. 2023. aastal jäi riigieelarve rahast 2,5 miljardit eurot ehk 13% rakenduseta. Seda on rohkem kui näiteks Kaitseministeeriumi ja Siseministeeriumi mullused kulud ja investeeringud kokku. Täpsemaid põhjusi, miks sellises ulatuses raha kasutamata jäi, kas seda raha polnudki ministeeriumidel tarvis ja milline on ellu viimata investeeringute mõju riigi toimimisele ning arengule, ei teata.
Jätkuvalt annavad riigieelarve ja selle seletuskiri erinevat infot, kui palju üks või teine valitsemisala või tulemusvaldkond riigieelarvest raha saab.
Näiteks on 2024. aasta riigieelarvega kinnitatud valitsemisalade 25 tulemusvaldkonna eelarved, kuid nendest 20 puhul on riigieelarve seletuskirja kohaselt tulemusvaldkonnale eraldatud mingi muu summa.1 Üldiselt erinevad riigieelarve ja selle seletuskirja arvud mõne miljoni euro piires, kuid näiteks Kliimaministeeriumi valitsemisala tulemusvaldkonna „Keskkond“ eelarve on seletuskirja järgi 75 miljonit eurot suurem kui riigieelarves. Tulemusvaldkonna „Transport“ eelarve on seletuskirja järgi 70 miljonit eurot väiksem kui riigieelarves. Riigieelarve ja selle seletuskirja arvud investeeringute osas klapivad seitsme valitsemisala puhul 11st.
Riigikogu ootas tegevuspõhiselt eelarvelt – ning talle Rahandusministeerium seda ka lubas – kulude paremat jälgitavust ja valitsuse rahakasutuse lähtumist tulemustest, kuid tegevuspõhise eelarvestamise (edaspidi ka TERE) eesmärke pole seni saavutatud. Riigieelarve erinevate kuluridade otsustamisel ei keskendu Riigikogu, valitsus ega ministeeriumid senistele ega oodatavatele tulemustele vastavas valdkonnas. Ka riigieelarve ja selle seletuskirja asjatundliku lugeja jaoks ei ole programmide ning tegevuste kaupa arusaadav ega jälgitav, milleks ja kui palju Riigikogu raha täitevvõimule kasutamiseks eraldab.
Riigieelarve tegemine ei tohiks jääda ilma sihita eksperimendiks
Rahandusministeeriumi määratluse kohaselt võeti tegevuspõhine eelarvestamine kasutusele peamiselt kolme eesmärgi saavutamiseks
- kulude asemel keskendumine tulemustele ja lõppeesmärgile;
- parem info riigi (rahakasutuse) efektiivsuse suurendamiseks;
- riigieelarve kulude lihtsam jälgitavus.
Paraku ei kasutata tegevuspõhise eelarvestamise tulemusena tekkivat infot nähtavalt valitsemisalade efektiivsuse suurendamiseks, kokkuhoiukohtade väljaselgitamiseks, organisatsiooniliste ümberkorralduste tegemiseks või juhtimisotsuste langetamiseks.
1. TERE eesmärk: kulude asemel keskendumine tulemustele ja lõppeesmärgile.
Hetkeseis: riigieelarvest raha eraldades Riigikogu ega valitsus eesmärkide ja tulemuste kohta ministeeriumidelt ei küsi.
2024. aasta riigieelarve koostamisel tehti rahastamisotsused nii ministeeriumide kui ka valitsuse tasandil ikkagi traditsiooniliste kuluridade (näiteks tegevuskulude või investeeringuobjektide) üle debateerides, mitte riigi eesmärkidest ja mõõdikutest lähtudes. Ministeeriumide strateegia- ja eelarvejuhid selgitasid Riigikontrollile, et tegevuspõhist mõtteviisi on väga keeruline juurutada, kuna valitsemisala eelarve sellest ei sõltu.
Riigieelarves vormistatakse otsused tegevuspõhiselt, aga kogu eelnev riigieelarve protsess, töö ja vaidlused toimuvad jätkuvalt traditsioonilist kulupõhist infot kasutades. Kuna Riigikogu osaleb ainult riigieelarve menetluse lõppfaasis, on parlament eelarveotsuste tegemisest sisuliselt ära lõigatud.
Kuigi 2023. aastal jäi ettenähtud riigieelarvelisest rahast kasutamata igast 100 eurost 13, ei tunta huvi selle vastu, kuidas raha kasutamata jätmine mõjutas seatud eesmärke ja mõõdikuid. Tegevuspõhise eelarve sisulise rakendamise korral peaks see huvi pakkuma. Valitsemisalad enda eelarve täitmist ja rahakasutust tegevuspõhiselt üldjuhul ei analüüsi. Ministeeriumid koostavad küll Rahandusministeeriumile igal kevadel tulemusaruande, sest see on kohustuslik, kuid neis ei käsitleta täpsemaid seoseid, kuidas raha kasutamine või kasutamata jäämine mõjutas valitsemisala eesmärke ja mõõdikuid. Ministeeriumide tulemusaruannetest riigieelarve kuluotsused ei sõltu.
2. TERE eesmärk: parem info riigi (rahakasutuse) efektiivsuse suurendamiseks.
Hetkeolukord: riigieelarve on nagu veerev lumepall, mille suurust korrigeeritakse peamiselt koefitsientidega, mitte efektiivsust motiveerides.
Tegevuspõhise eelarvestamise rakendamine ei ole seni toonud valitsemisalade ega Rahandusministeeriumi riigieelarve koostamise praktikasse pidevat püüdlust tunda ära riigile ebavajalikud kulud ja loobuda neist ning suurendada riigiasutuste efektiivsust. Hoogtööna ja sisulise juhtimiseta kokkuhoid koefitsientide kaudu võib aga tähendada seda, et samasuguse joonlaua-kärpeülesande saavad nii need riigiasutused, kes on enda tegevust juba tõhustanud ja protsesse korrastanud, kui ka need, kes pole veel pingutanud.
Riigieelarve arusaadavuse eelduseks on see, et eelarvedokumentides sisalduvat infot aitavad mõista piisavad selgitused ja kontekst, milles seda esitatakse. Arusaadavuse tagamiseks ei ole vaja seletuskirja rohkem teksti ja atraktiivsemaid esitlusviise, vaid ühes kohas asuvaid täpsemaid ja korrektsemaid arvandmeid riigieelarves olevate kuluridade sisu kohta; selgesõnalisemat kasutusotstarvet iga kulu kohta ning kavandatava kulu võrreldavust eelmistel aastatel samaks otstarbeks tehtud kuludega.
3. TERE eesmärk: riigieelarve kulude lihtsam jälgitavus.
Hetkeseis: riigieelarve kulude jälgitavus ega arusaadavus ei ole tegevuspõhise eelarvega paranenud.
Kärbitakse ja suurendatakse kulusid, mida aastases riigieelarve seaduses nimetatud pole. Rahandusministeerium on pingutanud, et riigieelarvet paremini visualiseerida ja parandada riigieelarve seletuskirjade informatiivsust, kuid riigieelarve ja seletuskirja arvud kohati ei ühti. Paraku esineb jätkuvalt ka muud eksitavat.
Riigieelarves olevate kuluridade (tegevuste) kohta ei ole suures osas võimalik seletuskirjast leida üheselt mõistetavat ja kogu kulu katvat ehk selgitavat infot. Maksumaksjal on õigus tahta, et valitsus kasutaks kogutavat raha tulemuslikult ning nende valitud Riigikogu liikmed oleksid teadlikud, millele kasutamiseks nad valitsusele raha eraldavad.
Arusaadavuse probleemi ei saa taandada sellele, et riigieelarve ongi keeruline dokument, mille mõistmiseks on vaja eriteadmisi ja kogemust. Praeguste riigieelarvete ja nende seletuskirjade probleem on, et need ei ole ka eelarvematerjalide informeeritud lugejale iseseisvalt arusaadavad. Arusaadavad tähenduses – kellele on raha kavas eraldada, mille jaoks, kui palju ja miks.
Riigieelarve arusaadavuse eelduseks on see, et eelarvedokumentides sisalduvat infot aitavad mõista piisavad selgitused ja kontekst, milles seda esitatakse. Arusaadavuse tagamiseks ei ole vaja seletuskirja rohkem teksti ja atraktiivsemaid esitlusviise, vaid ühes kohas asuvaid täpsemaid ja korrektsemaid arvandmeid riigieelarves olevate kuluridade sisu kohta; selgesõnalisemat kasutusotstarvet iga kulu kohta ning kavandatava kulu võrreldavust eelmistel aastatel samaks otstarbeks tehtud kuludega.
Tegevuspõhise riigieelarve senise rakendamise probleem on vähene seos praktilise elu ja otsustamisega. Näiteks selgitasid ministeeriumid meedias ja 2024. aasta riigieelarve seaduse muutmise seaduse seletuskirjas, et hoidsid õpetajate täiendava palgatõusu võimaldamiseks kokku peamiselt 2024. aasta tööjõu- ja majandamiskuludelt, aga selliseid kulusid riigieelarves määratud ehk välja toodud ei ole. Riigieelarves on tegevused. Näiteks vähendas Regionaal- ja Põllumajandusministeerium selleks, et õpetajate palgatõusu 400 000 eurot panustada, oma 24 programmi tegevuse eelarvet. Ehkki summad ei olnud suured, peaks tegevuspõhise eelarvestamise põhimõtete kohaselt kindlasti küsima, mida tähendab raha äraandmine ministeeriumi vastavatele eesmärkidele ja tulemustele. Sellist teavet seletuskirjast ei leia. Ja küllap ei leia seda mujaltki.
Ka 2024. aasta negatiivse lisaeelarve kokkuhoiust üle poole tuli selgituste järgi tööjõu- ja majandamiskuludelt, milleks Riigikogul tuli kinnitada koguni 136 programmi tegevuse uued eelarved. Selgitusi mõju kohta eesmärkidele ja tulemustele ei leia ka selle dokumendi seletuskirjast.
Rahandusministeeriumi nõrgenenud roll riigieelarve ettevalmistajana kahandab tema tõsiseltvõetavust ka eelarvereformide eestvedajana. Riigieelarve koostamine peaks olema protsess, kus valitsemisalade, Rahandusministeeriumi, Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu koostöös filtreeritakse vajalikud kulud järk-järgult ebavajalikest. Riigikontrollile esitatud materjalidest ja selgitustest nähtub aga, et erinevalt varasemast Rahandusministeerium enam riigieelarve kulutaotluste analüüsija ja riigieelarve eelnõu sisulise ettevalmistaja rolli ei täida ning taotlused jõuavad eelnõusse suures osas analüüsi- ja kriitikavabalt. Rahandusministeerium on ennast eelarve sisulisest ettevalmistamisest distantseerinud ning sellega on loobutud ühest etapist ehk tasandist, kus saaks riigieelarve kulude vajalikkust hinnata.
Riigieelarve koostamine senisel isevooluteel tähendaks raha ebamõistlikku kasutamist, riigile tarbetut tööd, kulu ja kasutamata võimalusi motiveerida riigiasutusi efektiivsusele. Riigi rahakasutuse kaalutletud juhtimiseks on ilmne tarvidus muuta riigieelarve koostamise ja kasutamise reegleid, viisi ning osapoolte rolle.
- Riigikogul oleks tarvilik uuesti mõtestada ja otsustada, millist infot ta riigieelarve üle arutamiseks vajab ja millisest põhimõttest lähtudes ning millises detailsuses rahakasutuse limiidid valitsusele edaspidi kehtestab. Vastavat vajalikku teavet tuleks Riigikogul valitsuselt ja valitsusel ministeeriumidelt ka päriselt nõuda ning riigieelarve koostamisel kasutada.
- Rahandusministeerium peaks tagasi võtma riigieelarve kulude nõudliku analüüsija ja eelarve eelnõu sisulise ettevalmistaja ülesande ning toetama valitsemisalasid vajalike infosüsteemide ja juhenditega.