Eesti e-riik elab, kuid …
Pea kogu asjaajamine Eesti riigis ja riigiga sõltub infotehnoloogiast. Ühiskonnas on ootus, et e-teenused teeksid elu üha lihtsamaks, et meie infosüsteemid ja andmekogud oleksid üha paremad. Juba pea 15 aastat tagasi Riigikogule saadetud auditis e-riigi teemal muretses Riigikontroll, et Eestit varitseb perspektiivis oht IT-vallas pöördumatult maha jääda.
Audit leidis toona, et infotehnoloogia kavandamise vallas napib tervikvaadet ja riigieelarve koostamisel ei pöörata küllaldaselt tähelepanu asjaolule, et kord loodu vajab ülalpidamiseks püsivalt raha. Nüüd, aastal 2019 koostatud aastaaruandes paistab taas kinnitust saavat, et me pole piisavalt suutnud järgida raamatust „Alice peeglitagusel maal“ tuntud tõdemust – tuleb joosta kõigest väest, et paigal püsida, ja kui tahad mitte ainult paigal püsida, vaid ka mõnda teise kohta jõuda, pead jooksma veel kaks korda kiiremini.
Eesti riigis ei ole head ja terviklikku ülevaadet meie infosüsteemidest ega sellest, kui palju nende ülalpidamine ja arendamine maksab. Ehkki kohustus andmekogu registreerida on kehtinud juba aastaid, pole jätkuvalt selge, kui palju on riigis infosüsteeme ja andmekogusid. Registrisse on siiani kantud üle 2000 infosüsteemi, mis pakuvad elanikele, ametnikele, aga ka erasektorile erinevaid e-teenuseid, kuid sealne andmestik pole täielik ega ajakohane. Samas peaks kogutavatest andmetest olema ülevaade ja neid andmeid tuleks hoida heaperemehelikult ja turvaliselt, vastavalt standarditele.
Ühtse infosüsteemide registriga seonduv tuleb korda teha, muu hulgas ka sellepärast, et andmekogu seal registreerimine peaks tagama, et riik ei kogu samasuguseid andmeid mitmesse kohta ja need, kel vaja, saavad vajaduse korral andmeid või nende töötlemiseks vajalikke tarkvaralahendusi taas kasutada. Samuti peab olema loodud võimalus erinevate registrite andmete omavaheliseks ristkasutamiseks, enamasti X-tee andmevahetuskihi kaudu. Nii selguks ka, kas kuskil kogutakse andmeid, mida keegi ei vaja.
Meie e-riigi moodustavate info- ja kommunikatsioonitehnoloogia (IKT) lahenduste käigushoidmiseks ja arendamiseks kuluva raha kohta keskset terviklikku ülevaadet pole, nagu polnud ka varasema auditi ajal aastal 2005. Riigikontroll püüdis raamatupidamisandmetele tuginedes ise kas või osalist ülevaadet koostada.
Alates 2016. aastast saab riigi raamatupidamise infosüsteemide põhjal hinnata kogu avaliku sektori IT-halduskulusid ja IT-investeeringuid, mis olid aastas keskmiselt vastavalt 100 miljonit ning 81 miljonit eurot. Riigikontrolli täpsema vaatluse all oli keskvalitsus, kus kõik ministeeriumid ja nende allasutused, mis tegelevad enim ITga, kulutasid 2018. aastal IT-le kokku vähemalt 123 miljonit eurot (sh haldusele 45 ja investeeringutele 40 ning tööjõule 38 miljonit).
Tuleb teadvustada, et e-riigi ülalpidamise kulu jääb kasvama, kui eesmärk on areneda ja olemasolevaid infosüsteeme töös hoida. Riigikontrolli andmeil suurenes aastatel 2016–2018 keskvalitsuse riigiasutuste IT-valdkonna haldus- ja personalikulu 30%. Alates 2016. aastast on infotehnoloogia valdkonna töötajaid lisandunud keskmiselt 10% aastas. Palgad on kasvanud erasektoriga võrreldes veidi aeglasemalt, see annab end juba tunda riigistruktuurides täitmata töökohtade ning tööjõu voolavusena.
Vastavatest infotehnoloogilistest investeeringutest, samuti haldus- ja personalialastest finantsandmetest tuleks luua selge ülevaade ning seda keskselt ja pidevalt jälgida. Praegu on olukord, kus ITga seotud avaliku sektori tööjõukulud pole teada, sest need ei ole raamatupidamise infosüsteemides avaliku sektori muudest tööjõukuludest eristatavad. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumil oleks võimalik seda infot kasutada riigiüleste IT-valdkonna juhtimis- ja rahastamisotsuste kujundamisel.
Uuteks IT-arendusteks on valitsus kasutanud ennekõike Euroopa Liidu toetusraha, mida aga ei saa kasutada juba töötavate süsteemide jooksvaks ülalpidamiseks. Asjaolu, et juba aastaid on olnud lihtsam saada lisaraha uuteks arendusteks kui juba toimivate lahenduste n-ö remondiks, edasiarendamiseks või tavahoolduseks, põhjustab suuri probleeme – seda sõnumit rõhutasid Riigikontrolli küsitletud ministeeriumide ja asutuste IT-juhid. See rahastusskeem võib suunata nii mõnigi kord töötava süsteemi täiendamisvõimaluse asemel eelistama täiesti uue arenduse algatamist, mis ei pruugi olla alati otstarbekas.
Aastast 2003 liideti seni eraldi arvestatud korralised IT-kulud asutuste üldiste majanduskulude hulka ning see on põhjustanud olukorra, kus majanduskulude pideva kärpimise surve all on jäänud kannatajaks tihtipeale just süsteemide käigus hoidmiseks vajalikud IT-kulud, mis pole avalikkuses esitlemiseks atraktiivsed. Seega sõltub olemasolevate süsteemide rahastamine oluliselt sellest, kas asutuse juhtkond mõistab IT-vajadusi või liigitab valikuid tehes need pidevalt edasilükkamist kannatavate kulutuste hulka. Asutuste IT-ekspertide hinnangul peaks iga-aastane halduskulu infosüsteemi kohta olema orienteerivalt umbes viiendik arenduse maksumusest.
Infotehnoloogia investeeringuid on seni tehtud projektipõhiselt ja paljuski toetusrahaga. Näiteks sai Eesti IKT-valdkonna projektideks Euroopa Liidult aastatel 2007–2013 toetust 53 miljonit, aastatel 2014–2020 aga 163 miljonit eurot. Praegu planeeritakse aastate 2021–2027 eelarvet ning hinnanguliselt on Euroopa Liidult taas vaja IT-investeeringute toetuseks vähemalt 158 miljonit eurot.
Riigisektori infotehnoloogiliste arenduste puhul on oluline risk, et tellija/infosüsteemi omanik ei kujuta täpselt ise ette, mida ta tahab, ja seetõttu ei saa ka arendaja aru, mida tellija temalt ootab. Senine praktika näitab, et arendused ja e-teenused ei hakka loodetud viisil tööle, kui nende tulevane kasutaja ise arendustöös aktiivselt ei osale ning teenuse omanik vastutust ei võta või ei tunneta ning koostöö arendaja ja reaalsete kasutajate vahel ei toimi. Infotehnoloogiliste lahenduste tellimisel on oht, et üritatakse senist paberliku asjaajamise tööloogikat üle kanda digitaalsetesse süsteemidesse, mille tulemuseks on see, et infosüsteemile üle minnes muudab selle kasutamine tööprotsessi hoopis tülikamaks, keerukamaks ja aeganõudvamaks.
Arenduste ebaõnnestumise negatiivsed mõjud on oluliselt suuremad kui pelgalt nende arendamiseks kulunud raha – IT-süsteemide valmimise või muutmise võimekus dikteerib poliitiliste ja administratiivsete otsuste langetamist. Teisalt tuleks ka IT-süsteemide arendamise või muutmisega seotud poliitiliste ja administratiivsete otsuste puhul olla muutuste ettevalmistamiseks vajaliku aja planeerimisel realistlik, sest ülepeakaela tehtud IT-lahendustel on väga suur oht läbi kukkuda. Eriti probleemsed on uuenduste suhtes vanemad süsteemid, mille ülesehitus on kujunenud ajalooliselt jupphaaval ja mille ühe osa muutmise katse võib vallandada probleemide kaskaadi muude osade toimimises.
E-tervis on Eesti e-riigi osa, mis puudutab kõiki inimesi ja mida on tihti rahvusvaheliselt kasutatud edunäitena, kuid selle mõned osad ei toimi tegelikkuses endiselt nii, nagu peaks. Üldjoontes töötavad digipilt, digiretsept ja patsiendiportaal, kuid digiregistratuur alles alustab ning e-kiirabi rakendus vajab tõhusaks toimimiseks parandamist. On näiteid, kus haigla erakorralise meditsiini osakonna (EMO) arstideni ei jõua kiirabiautost teele pandud info automaatselt. Lisaks tuleb EMO arstil otsida talle olulist infot kuni 24-leheküljeliselt kiirabikaardilt. Perearst omakorda saab patsiendi EMOs käigust teada alles siis, kui patsient seda ise mainib.
Keskne tervise infosüsteem, mis sisaldab patsientide haiguslugusid, ei vasta kasutajate vajadustele. Kaks kolmandikku haiglatest peab seda ebamugavaks, ligi pooled hindavad, et sealsed terviseandmed on puudulikud. Arstide aeg patsiendiga kohtumisel kulub kohmakast süsteemist andmete otsimisele. Tervise infosüsteemi kitsaskohad pärsivad patsiendile kvaliteetse teenuse osutamist.
E-tervise arendamine on killustunud ning nõrgalt juhitud. Riigikontrolli küsitletud haiglatest enamik näeb killustatust probleemina, mis toob kaasa kulude kasvu ja ühilduvuse probleemid. Pole selge, kes arendusprotsesse juhib ja kes vastutab, kui arendused venivad või ei saagi valmis.
Hoolekandega seotud andmete kogumisel on põhjendamatut bürokraatiat, omavalitsused koormavad abivajajaid ja ministeerium omavalitsusi. Riigikontrolli analüüs omavalitsuste kogutava hoolekandeteabe kasutamise kohta näitas, et abivajajailt soovitakse taotlustes umbes viiendiku ulatuses asjatult andmeid, mida saaks mujalt või pole üldse tarvis. Sotsiaalministeerium omakorda koormab omavalitsusi statistika kogumisega, mille puhul omavalitsustel pole võimalik mõista, mida valitsus selle infoga peale hakkab.
Kord riigile esitatud andmeid ei tuleks inimestel avalike teenuste saamiseks uuesti esitada. Olukorda leevendama pidanud sotsiaalvaldkonna infosüsteem STAR pole loodetud tulu andnud ja on olnud ise projektina halvasti juhitud ning selle süsteemi probleeme pole 10 aastaga suudetud lahendada.
Keskkonnavaldkonnas on hinnanguliselt pooled andmekogudest vananenud ja vajavad asendamist või uuendamist. Osa neist tuleb tulevikus sulgeda, osa liidetakse praegu arendatavatega ning osa asendatakse uute infosüsteemidega. See toob kaasa hüppeliselt suureneva vajaduse rahastada nii arendamist kui ka ülalpidamist.
Keskkonnaministeeriumi haldusalas arendatakse juba üheksandat aastat ehk alates 2010. aastast kaht suurt ja olulist infosüsteemi: keskkonnaseire andmeid koondavat infosüsteemi ning keskkonnalubade andmise ja loa omanike esitatavat infot koondavat keskkonnaotsuste infosüsteemi. Riigikontroll tuvastas oma tarkvaraprojektide auditis viimase puhul, et planeerimisfaasis ei hinnatud, kuidas tagada arendatud tarkvara edaspidine käigushoidmine ja tugi asutuse põhitööle ning kui suur on arendatud tarkvara iga-aastane hooldus- ja parenduskulu. Oluliselt rohkem võiks teha tasuvusanalüüse.
Ehkki Eesti on vajumas mitmete e-riigi näitajate poolest keskmike hulka, on Eesti maine infotehnoloogia vallas varem saavutatule toetudes endiselt hea. Mitmel pool on tõstetud esile rahvusvaheliselt heaks praktikaks hinnatud X-tee andmevahetuskihti, Eesti paistab silma küberturvalisuse vallas, e-teenuste kasutamise suure määra poolest jms. Riigi e-teenused on ÜRO ja Euroopa Liidu e-riigi arenguindeksites tipus. Arengupiduriks võivad analüütikute hinnangul saada nii oskustega inimressursi kui ka ajakohase taristu puudus, mille tõttu suudab Eesti uuemat-kallimat innovatsiooni vähe kasutada.