Mida me auditeerisime?
Riigikontroll auditeeris riigi valmisolekut tegutseda riigikaitselise kriisi korral. Selleks analüüsiti ministeeriumite inim- ja materiaalseid ressursse ning plaane, millega valmistutakse täitma riigi kaitsetegevuse kavas määratud riigikaitseülesandeid riigikaitselise kriisi ajal. Lisaks vaadati, kas ja mil määral on ministeeriumid oma riigikaitseülesannete täitmist õppustel harjutanud.
Auditi aluseks võeti 2021. aastal kinnitatud riigi kaitsetegevuse kava, kus on ministeeriumitel ja Riigikantseleil loetletud kokku suurusjärgus 90 riigikaitseülesannet. Auditis käsitleti 5 ministeeriumi – Siseministeeriumi, Sotsiaalministeeriumi, Kaitseministeeriumi, Maaeluministeeriumi, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi – 12-t laiapindse riigikaitse ülesannet, mis toetavad sõjalist riigikaitset ning on seotud sisekaitse ja kerksusega.
Mida me auditi tulemusena leidsime?
Auditi tulemusena leidis Riigikontroll, et Siseministeeriumis, Sotsiaalministeeriumis, Maaeluministeeriumis ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumis esineb olulisi puudusi valmisolekus täita neile määratud riigikaitseülesandeid. Kaitseministeeriumis ei esinenud olulisi puudusi valmisolekus toetada Siseministeeriumi riigikaitseülesannete täitmist. Riigikantselei koordineerimine võimalikuks riigikaitseliseks kriisiks valmistumisel ei ole olnud piisav, sest ministeeriumid ei ole suutnud igapäevategevuste kõrval riigikaitselisi puudujääke kõrvaldada.
Näiteks puuduvad riigikaitseülesannetega asutuste tegevust toetavad varud, samuti ei taga senine riigikaitseliste ametikohtade süsteem asutustele kriisi ajaks vajalikul määral personali ning riigiasutused ja elutähtsate teenuste osutajad ei saa kriisideks valmistumiseks ja kriisis tegutsemiseks piisavalt ajakohast infot.
Riigikantselei koordineeriv tegevus riigi kaitsetegevuse kava alamkavade koostamisel ei ole võimaldanud valitsemisalade ühiste ja läbivate probleemide lahendamist ega Vabariigi Valitsusel saada terviklikku ülevaadet valitsemisalade võimekusest täita riigikaitseülesandeid. Riigikantseleil tekib riigi kaitsetegevuse kava koostamise käigus ülevaade valitsemisalade ühistest puudujääkidest ja läbivatest võimelünkadest, kuid neile lahenduste leidmise koordineerimisega ei ole Riigikantselei tegelenud.
Arengukavade koostamisel ja elluviimisel ning riigieelarve menetlemisel ei käsitleta riigikaitselisi võimelünki tervikuna. Lünkade täitmine sõltub ministeeriumite sisemistest prioriteetidest ning lisataotluste rahuldamisest. Seni on paljud võimelüngad aga täitmata.
Riigikaitseseadus annab Riigikantseleile õiguse kontrollida riigi kaitsetegevuse kava täitmise seisu ning iga valitsemisala esitab selle kava koostamise ajal ülevaate oma kasutada olevate ressursside ja plaanide hetkeseisu kohta. Selle info põhjal ei koosta Riigikantselei koondülevaadet, mis seisus on valitsemisalad oma riigikaitseülesannete täitmisel, sh mis on kriitilisemad puudused.
Ministeeriumitel pole piisavaid varusid, et tagada valitsemisala riigikaitseülesannete täitmine pikema aja jooksul. Riigikaitselise kriisiga seoses pole määratud, kui suured peavad olema asutuste endi esmased varud. Enamik auditi valimis olnud ministeeriume ja asutusi ei ole tegelenud varude loomisega süsteemselt – varusid kas pole üldse või on kuni kolme päeva varud (nt haiglad). Riigi kaitsetegevuse kava ja alamkavade koostamisel ei teki Riigikantseleil kui koordineerijal üleriigilist tervikpilti ministeeriumite ja allasutuste varude piisavusest ega rakendatavusest.
Liigselt loodetakse Eesti Varude Keskuse hallatavatele varudele. Mitmed auditis vaadeldud valitsemisalad ja asutused eeldavad, et riigil on riigikaitseülesandega asutuste jaoks olemas täiendavad varud Eesti Varude Keskuse käsutuses, näiteks kütuse, vee ja toidu varu. Nimetatud keskuse ülesanne ei ole luua aga varusid riigiasutustele riigikaitseülesannete täitmiseks, vaid varud on moodustatud hädaolukorra seaduse alusel elanikkonna varustuskindluse eesmärgil. Valitsemisaladel pole asjakohast infot, kas üldse, mis osas ja mis hetkest võidaks riigikaitse kriisi korral loota Eesti Varude Keskuse varudele.
Riigikaitseliste ametikohtade vajadust ei ole kindlaks määratud ega riigikaitseülesannetega seostatud. Selliste ametikohtade määramine ei ole seni lähtunud valitsemisalade sisulisest vajadusest. Kuigi riigikaitseseaduses on sätestatud, mis on riigikaitselise ametikoha eesmärk, pole valitsemisalades tihti kokku lepitud, milliste funktsioonide jaoks on vaja riigikaitselisi ametikohti määrata. Mõningates riigikaitseülesandeid täitvates asutustes on senini teadmatust, mis ülesanded võivad riigikaitselisel ametikohal olijal olla ning millised on vastava staatusega kaasnevad kohustused ja piirangud.
Auditi näitas, et kuigi riigikaitselised ametikohad on ministeeriumites enamasti täidetud, ei tähenda see ministeeriumi sisulist valmidust täita riigikaitseülesandeid, kuna ametikohad pole seostatud konkreetsete riigikaitseülesannetega.
Ministeeriumite valitsemisalade asutuste ja elutähtsate teenuste osutajate informeeritus riigikaitselisteks kriisideks valmistumise ja neis tegutsemise vallas on praegu puudulik. Audit näitas, et riigikaitselise kriisi korral puuduvad info jagamiseks kokkulepitud reeglid. Riigikaitseülesandeid praktikas elluviivad asutused ei saa piisavalt aja- ja asjakohast infot. Seega ei teki asutustel ühist arusaama, kuidas ja millisteks riigikaitselisteks kriisideks peaks valmistuma ning kuidas kriisi puhkedes oma ülesandeid eesmärgipäraselt täita.
Üheks info piiratuse põhjuseks on riigi kaitsetegevuse kava, selle alamkavade ja nende alusel koostatavate teiste kavade salajasus tervikuna (peamiselt ohuhinnangute ja -stsenaariumite tõttu), mille tõttu teemadega kokkupuutuvate inimeste ring on piiratud. Seega on vaja, et ministeeriumid ja asutused suudaksid ise kirjeldada vajalikus üldistusastmes nii riigikaitseülesandeid kui ka piiratud ligipääsuga dokumentidest tulenevaid ootusi, kuid audit näitas, et seda pole mitmes valitsemisalas piisavalt tehtud.
Mida me soovitame?
Riigikontroll tegi auditeeritud ministeeriumitele ja Riigikantseleile mitmeid soovitusi. Kokkuvõttes toodud soovitused puudutavad auditis selgunud läbivaid puudujääke.
Riigikontrolli soovitused riigisekretärile
- anda regulaarselt Vabariigi Valitsusele teavet valitsemisalade riigikaitselise võimekuse ja sellealaste puudujääkide kohta. Muu hulgas võtta senisest suurem roll valitsemisalade ühiste ja läbivate puudujääkide toomisel Vabariigi Valitsuse nõupidamistele, sh riigikaitse arengukava koostamisel ja teiste valdkondlike arengukavade heakskiitmisel;
- leppida koostöös valitsemisaladega kokku asutuste esmaste varude moodustamise põhimõtted ning selgitada välja ja anda valitsemisaladele teada, millised on riigi võimalused tagada asutustes varude täiendamine;
- anda ministeeriumitele juhised, millist riigi kaitsetegevuse kavaga seotud infot võib jagada valitsemisala asutustele ja riigikaitseülesannete täitmisega seotud isikutele.
- Riigikantselei töötab välja kriisideks valmisoleku hindamise metoodikat, mida katsetatakse 2023. aasta lõpus. Kord aastas koostatakse riigikaitse arengukava täitmise aruanne, mis esitatakse koos Riigikantselei kommentaaridega Vabariigi Valitsusele. Riigikantselei juhib edaspidi arengukavade menetlemisel valitsuse tähelepanu riigikaitselistele võimelünkadele.
- Riigikantselei teeb riigikaitse arengukava uuendamise käigus valitsemisaladele ettepaneku leppida kokku riigikaitseülesannete täitmiseks vajalike varude moodustamise põhimõtetes (sh minimaalses sihttasemes kas päevades või tundides). Selle käigus saab ka hinnata varude moodustamise kulu. Riigi rahalistele võimalustele saab anda hinnangu Rahandusministeerium.
- Tulenevalt riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse üldisest põhi¬mõttest on teavet võimalik tutvustada isikule, kellel on riigisaladusele juurdepääsu õigus ja põhjendatud teadmisvajadus. Teabe valdajalt saab küsida dokumentide väljavõtteid, mis ei sisalda riigisaladust
Riigikontrolli soovitused tervise- ja tööministrile ning sotsiaalkaitse-ministrile, siseministrile, majandus- ja taristuministrile, ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministrile, kaitseministrile ning maaeluministrile
- seada ministeeriumi eelarves prioriteedid, et saaks kõrvaldada laiapindsete riigikatseülesannetega seotud võimelüngad;
- hinnata, kui palju riigikaitselisi ametikohti peaks valitsemisalas olema riigikaitseülesannete täitmiseks ja riigi kaitsetegevuse kavas kokkulepitud tegevuste elluviimiseks;
- jagada riigikaitseülesannetega seotud asutustele ja isikutele võimalikult operatiivset infot nii üldise julgeolekuolukorra kui ka konkreetse kriisi arengu kohta, arvestada seejuures piiratud ligipääsuga teabe kohta kehtivaid reegleid.
- 2024. aasta riigieelarve taotlustes seab Sotsiaalministeerium prioriteediks tervishoiuteenuste osutajate kriisivalmiduse, tuginedes ministri määrustele (Sotsiaalministeeriumi korraldatavate elutähtsate teenuste kirjeldus ja toimepidevuse nõuded (21.04.2018) ja kiirabi, statsionaarse eriarstiabi ja üldarstiabi osutajate ülesanded hädaolukorraks ja riigikaitseks valmistumisel ning valmisoleku tasemed ja sisu kehtestatud ülesannete täitmiseks kõrgendatud kaitsevalmiduse, sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni ajal ning hädaolukorra ohu korral ja hädaolukorra ajal (06.11.2020)). 2023. aastal valminud katastroofimeditsiini plaanis on kaardistatud võimelüngad ja valdkonna vajadused ning koostatud rakenduskava (29.03.2023. a seisuga kinnitamisel).
- Haigla- ja kiirabitöötajate riigikaitseliste ametikohtade põhifookuses on nii tsiviil- kui ka sõjalises kriisis osutada vältimatu abi elutähtsat teenust. Ühtse arusaama kujundamiseks tuleb asjaosalisi täiendavalt informeerida. Terviseamet tegeleb koostöös Kaitseministeeriumiga tervishoiuteenuste osutajate riigikaitseliste ametikohtade määra-misega. Sotsiaalministeerium tegeleb riigikaitseliste ametikohtade nimekirja ja asutuse kriisijuhtimise struktuuri kooskõlla viimisega.
- Operatiivne olukorrateadlikkus haiglatele on tsiviil- ja sõjalise kriisi olukorras tagatud Terviseameti kriisistruktuuri staapide kaudu, mille koosseisus on haiglate, kiirabide ja esmatasandi esindajad.
- Siseministeeriumi baaseelarve kulub praegu igapäevateenuste osutamise tagamisele. Riigikaitseülesannete täitmisega seotud võimelünkade kõrvaldamine eeldab Vabariigi Valitsuse tasemel juhtimisotsust ja tähendab valitsemisala baaseelarve suurendamist. Valitsemisala praeguse eelarve ümberprioriseerimine halvendaks praeguste teenuste kvaliteeti või tooks kaasa teenuste osutamise asukoha¬punktide (nt päästekomandod) osalise sulgemise. Siseministeerium on esitanud riigi eelarvestrateegiasse 2023–2026 lisataotlused 221 miljoni euro ulatuses. See, et 2023. aastaks saadud täiendav raha suunati teenistujate palkade järeleaitamisele, annab otsese panuse valmisolekusse täita riigikaitseülesandeid.
- Siseministeeriumis on hinnatud riigikaitseliste ametikohtade vajadust, sh valitsemisala võimet täita selle koosseisuga riigikaitseülesandeid. Teatud ülesannete täitmisel on kavas kaasata partnerite inimressurssi.
- Siseministeerium juba edastab partneritele regulaarselt oma valdkonna (sh julgeoleku) operatiivinfot. Käib pidev töö selle nimel, et see info jõuaks partneriteni turvaliselt ja võimalikult kiiresti. Seejuures tehakse piiratud juurdepääsuga materjalidest väljavõtted, mida saab kasutada info laiemaks levitamiseks.
- Alati ei ole võimalik selgelt eristada, kas Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium annab oma põhitegevusega panuse vaid tavaolukorras toimimisse või loob aluse ka kriisiolukorras hakkamasaamisele. Riigikaitse arengukavas on välja toodud vaid piiratud hulk tipuvõimeid (nt kübervõime, riigi tegevusvaru, tsiviil-militaarkoostöö taristu), millele on viimastel aastatel lisaraha leitud.
- Kaitseministeeriumiga arutatakse nii ministeeriumi, valitsemisala asutuste, äriühingute kui ka elutähtsate teenuste riigikaitseliste ameti- ja töökohtade vajadusi. Nende kohtade senine määramine on olnud kompromiss mõlema valitsemisala vajaduste vahel. Koostöö jätkub. 2023. aasta jooksul uuendatakse kriisiplaane ning selle käigus vaadatakse üle ka riigikaitseülesannete täitmiseks vajalikud teenistuskohad ja nendele määratud isikud.
- Ministeerium on jaganud infot ohtude kohta oma valitsemisalas, arvestades piiratud ligipääsuga teabe reegleid. See aga eeldab, et pädevad asutused on valmis jagama enda valdkonna ohupilti. Ministeerium on teavitanud asjassepuutuvaid isikuid ning avalikkust enda valitsemisalast tulenevatest ohtudest (nt ohud elektri ja maagaasi varustuskindluse tagamises). Elutähtsate teenuste osutajatele on riigikaitselisi ohte selgitatud muu hulgas Ukraina sõja õppetundide näitel. Riigikantselei koostab praegu riigikaitselisi ohte hõlmavat riskipilti, mille saab selgitustöös aluseks võtta.
- Kaitseministeeriumi eelarves on arvestatud vajadust täita auditis analüüsitud riigikaitseülesandeid. Kaitseliit saab laiapindsesse riigikaitsesse panustamiseks riigieelarvest lisaraha, et tagada vajalike vahendite (nt välivormid, väljaõppevahendid) olemasolu. Toetavate ülesannete täitmisel on oluline nii vastutava valitsemisala ootus abi ulatuse suhtes kui ka erialase väljaõppe ja varustuse olemasolu. Kaitseliidu panus peab kajastuma vastutava valitsemisala alamkavas.
- Riigikaitselise töökohustusega ameti- ja töökohtade määruses kehtestatud loetelu ja lubatud maksimaalseid ulatusi uuendatakse regulaarselt. Oluline on ühtlustada nimetatud ametikohtade määramise aluseid ja põhimõtteid.
- Riigikaitseülesannetega asutustele ja isikutele tuleb julgeolekuolukorra kohta infot jagada koostöös Riigikantseleiga.
- Maaeluministri vastus:
- Toidu varustuskindluse töörühma kogunemistel on kaardistatud riigikaitselisi võimelünki, millest olulisemaid ei saa kõrvaldada ministeeriumi eelarvet ümber jaotades, vaid selleks on vaja täiendavat sihtotstarbelist rahastamist.
- Ministeeriumis ja allasutustes on riigikaitselisi ameti- ja töökohti piisavalt, ent toiduettevõtjatel ei ole enne tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse jõustumist ühtegi riigikaitselise töökohustusega töökohta.
- Ministeeriumi riigikaitselise töökohustusega teenistujad ja kriisikomisjoni liikmed kohtuvad info vahetamiseks regulaarselt. Allasutustega suheldakse pidevalt, räägitakse valitsemisalaülesest kriisijuhtimisest, valmisoleku astmetest, võimalikest ohtudest ning asutuste rollidest ja eesmärkidest kriisideks valmistumisel.
Olukorrateadlikkust tekitavat infot on Maaeluministeerium jaganud erasektori ettevõtetega alates 2022. aasta sügisest ning seda jätkatakse. Seejuures arvestatakse piiratud ligipääsuga teabe reegleid. Riigikaitse arengukava Maaeluministeeriumit puudutav osa on juurdepääsupiiranguga asutusesiseseks kasutamiseks, sama on kavas teha riigi kaitsetegevuse kava Maaeluministeeriumi alamkavaga.
Audit näitas, et valitsemisalades on vajadus riigisaladusena käsitletava info kõrval jagada infot ka piiratuna asutusesiseseks kasutamiseks ning teatud juhtudel ka avalikuna. Eesmärk on igale riigikaitselise ülesande täitmisega seotud isikule anda piisav teave selle kohta, mida temalt mingis olukorras oodatakse. Riigikontrolli seisukoht on, et selle jaoks peaksid vähemalt riigi kaitsetegevuse kava ja sellega seonduvate dokumentide juhised olema ühtsed.