Mida me auditeerisime?

Riigieelarve seadus kohustab Riigikontrolli igal aastal auditeerima riigi raamatupidamise aastaaruande õigsust ning riigi tehingute seaduslikkust. Riigi raamatupidamise aastaaruandesse konsolideeritakse kõigi riigiraamatupidamiskohustuslaste, riigi äriühingute, riigi asutatud sihtasutuste ning riigitulundusasutuse finantsaruanded.

Selleks, et anda hinnang riigi raamatupidamise aastaaruande õigsusele ja tehingute seaduslikkusele, tegi Riigikontroll audititoiminguid ministeeriumides, kontrollides riigi aruande seisukohalt oluliste finantsaruande kirjete kajastamise õigsust ministeeriumi finantsaruannetes ning 2016. aastal sooritatud majandustehingute vastavust riigieelarve seadustele, riigivaraseadusele ja riigihangete seadusele. Tehtud audititoimingute tulemused on kajastatud Riigikontrolli koostatud auditiaruannetes iga ministeeriumi kohta. Riigikontrolli finantsauditite aruanded on avalikustatud Riigikontrolli kodulehel.

Riigikontroll auditeeris, kas riigi raamatupidamise aastaaruanne annab korrektset infot riigi finantsseisu ja lõppenud aasta majandustulemuse kohta ning kas majandustehinguid tehes on riigiasutused kinni pidanud eelarveseadustest.

Aruanne sisaldab ka ülevaadet riigivalitsemise reformi elluviimisest, mille kohta Riigikontroll arvamust ei avalda.

Milline oli meie auditi ulatus?

Riigi raamatupidamise aastaaruanne sisaldab riigi äriühingute, riigi valitseva mõju all olevate sihtasutuste ja riigitulundusasutuse majandusaasta näitajaid. Äriühingute, sihtasutuste ja riigitulundusasutuse raamatupidamise aastaaruandeid on auditeerinud vandeaudiitorid. Riigikontroll on võtnud riigi raamatupidamise aastaaruandele arvamuse avaldamisel arvesse vandeaudiitorite arvamustes avalikustatut. Sihtasutuste, äriühingute ja riigitulundusasutuse raamatupidamise aastaaruannetele hinnangu andnud vandeaudiitorid ei ole seejuures hinnanud tehingute seaduslikkust (v.a käesoleva aruande lisas 1 nimetatud äriühingutes ja sihtasutustes) ning Riigikontroll ei ole teinud selles osas täiendavaid toiminguid.

Riigikontroll ei ole teinud audititoiminguid, et kontrollida riigi majandusaasta koondaruande koosseisus avalikustatud täiendavat infot kohalike omavalitsuste, avaliku sektori ja valitsussektori kohta, sest see ei ole riigieelarve seaduse järgi Riigikontrolli ülesanne.

Miks on see maksumaksjale oluline?

Vabariigi Valitsuse heakskiidetud riigi majandusaasta koondaruanne esitatakse Riigikogule kinnitamiseks koos Riigikontrolli auditiaruandega selle kohta. Riigi majandusaasta koondaruanne on ainus Riigikogule kui aruande kasutajale esitatav finantsaruanne.

Raamatupidamise seaduse järgi on riigi raamatupidamise aastaaruande esitamise eesmärk võimaldada Riigikogul kontrollida valitsust, anda valitsusele võimalus selgitada oma tegevust aruandeaastal ning esitada Riigikogule vajalik info uute eelarveliste otsuste tegemiseks.

Riigi raamatupidamise aastaaruande auditiga loob Riigikontroll kindluse, et Riigikogule ja avalikkusele esitatavad riigi raamatupidamise aastaaruande näitajad annavad õige info riigi finantsseisu ja lõppenud aasta majandustulemuse kohta ning riigieelarve täitmise aruanne annab asjakohast teavet riigi tulude ja nende arvelt tehtud kulude, investeeringute ja finantseerimistehingute kohta.

Riigi 2016. aastal kogutud tulud olid 2016. aasta riigieelarve täitmise aruande kohaselt 8,58 miljardit eurot ja need olid 2015. aasta tuludega võrreldes 594 miljoni euro võrra suuremad. Riigi tehtud kulud ja investeeringud olid kokku 8,55 miljardit eurot ja need olid 2015. aasta kulude ja investeeringutega võrreldes 210 miljoni euro võrra suuremad. 2016. aastal ületasid tulud kulusid ja investeeringuid 34 miljoni euro võrra (NB! Tegemist ei ole valitsussektori üle- või puudujäägiga, mis leitakse teise arvestusmetoodika järgi; vt lisaks riigi 2016. aasta majandusaasta koondaruande tegevusaruande peatükist „Avaliku ja finantssektori finantsnäitajad“, täpsemalt alapeatükist „Valitsussektori ülejääk/puudujääk“).

Riigi konsolideeritud raamatupidamise aastaaruande andmetel on 31.12.2016. aasta seisuga riigi varade rahaline maht kokku 16,5 miljardit eurot ning enamiku varadest moodustab põhivara (mets, teed, hooned, masinad). Võrreldes eelmise perioodiga on varade rahaline maht kasvanud 171 miljoni euro võrra.

31.12.2016. aasta seisuga on riigil kohustusi kokku 7,4 miljardit eurot ning need on eelmise perioodiga võrreldes suurenenud 338 miljoni euro võrra. Kohustustest suurema osa moodustavad pikaajalised kohustused summas 4,88 miljardit eurot. Riigil on laenukohustusi 2,9 miljardi euro ulatuses ning need on varasema perioodiga võrreldes vähenenud 16 miljoni euro võrra. Riigi pensionikohustused on ligikaudu 2 miljardi euro suurused.

Mida me auditi tulemusel järeldasime?

Riigi 2016. aasta raamatupidamise aastaaruanne on olulises osas õige, kui jätta arvestamata märkus põhivara väärtuse kohta, see tähendab, et aruanne kajastab õigesti ja õiglaselt riigi finantsseisundit ning lõppenud aruandeperioodi majandustulemust ja rahavoogusid.

Riigikontroll teeb märkuse riigi konsolideeritud bilansi kirjel „Materiaalne põhivara“ kajastatud ASi Eesti Raudtee põhivara kohta väärtuses 184,7 miljonit eurot, sest esines viiteid, et selle vara väärtus võib olla vähenenud.

Riigiasutuste, riigi valitseva mõju all olevate sihtasutuste, riigi äriühingute ning riigitulundusasutuse raamatupidamine on valdavalt hästi korraldatud ning enamik raamatupidamise aastaaruandeid on ilma oluliste vigadeta.

Riigikontrolli hinnangul annab riigi 2016. aasta eelarve täitmise aruanne, mis näitab eelarvetuludena 8,58 miljardit, kuludena 8,25 miljardit, investeeringutena 299,34 miljonit ja finantseerimistehingutena 26,49 miljonit eurot, usaldusväärset teavet riigi kogutud tulude (sh laekunud toetuste), tehtud kulude, investeeringute ja finantseerimistehingute kohta.

Riigikontrolli arvates on riigi majandustehingud olulises osas sooritatud kooskõlas riigieelarve seadusega, 2016. aasta riigieelarve seadusega ning 2016. aasta riigieelarve seaduse muutmise seadusega. See tähendab, et riigieelarve seaduste täitmises Riigikontroll olulisi vigu ei leidnud.

Riigikontrolli peamised tähelepanekud on järgmised:

• Kuna stabiliseerimisreservi optimaalset suurust ei ole õigusaktides sätestatud ja ka Rahandusministeerium pole seda hinnanud, pole teada, kui suur reserv olema peab, et sellest kriisiolukorras piisaks. Selliseid reserve on moodustanud ja nende vajaliku suuruse kindlaks määranud näiteks nii töötukassa, haigekassa, Eesti Pank kui ka kommertspangad.
• Eesti Haigekassa seaduse ja töötuskindlustuse seaduse järgi ei ole haigekassa ega töötukassa raha lubatud kasutada millekski muuks, kui vaid nende seadustes sätestatud sihtotstarbel. Rahandusministeerium on seda raha kasutanud ka riigi väljamaksete tegemiseks ning see on eelnimetatud seadustega vastuolus. Riigikontroll juhib tähelepanu, et riigi kontsernikonto koosseisus olevad Eesti Haigekassa ja Eesti Töötukassa rahalised vahendid on avalik-õigusliku haigekassa ja töötukassa omad. Rahandusministeeriumil on seaduste alusel õigus neil kontodel olevat raha hoida ja paigutada ning teha sellest rahast nende isikute makseid ja arveldusi ning vahendada neile makseteenuseid.
• Eesti Haigekassa ja Eesti Töötukassa reservkapital 31.12.2016. aasta seisuga kokku summas 129,3 miljonit eurot peaks lähtuvalt oma olemusest olema paigutatud likviidsusreservi asemel stabiliseerimisreservi, kus raha hoidmisele, paigutamisele ja kasutusele võtmisele kehtivad teised reeglid. Sarnaselt stabiliseerimisreserviga on haigekassal ja töötukassal kohustus hoida oma reservkapitali makromajanduslikest muutustest tulenevate riskide vähendamiseks ning neid reserve võib kasutusele võtta vaid erandkorras ja eraldi otsuse alusel.
• Riigieelarve peab olema täpsem ning selle seletuskiri sisukam ja ühtlasema kvaliteediga. Riigieelarve täitmise aruande kontrolli käigus tuvastas Riigikontroll, et 2016. aasta riigieelarve seaduse koondsummasid ei ole seaduse menetlemisel tehtud muudatuste järel korrigeeritud ning et tegevusalade kaupa esitatud koondsummade arvutuses esineb vigu. Riigieelarve seletuskirja analüüsi tulemusena jõudis Riigikontroll järeldusele, et 2016. aasta riigieelarve seletuskiri oli ebaühtlase kvaliteediga, seletuskirjas oli nii selgitamata kulusid, suuri muutusi tuludes ja kuludes kui ka liigset infot, mis ei aidanud kaasa eelarvest arusaamisele. Seletuskirja koostamise ajal ei olnud riigieelarve seletuskirjale kehtestatud konkreetseid nõudeid.
• Tegevuspõhise riigieelarve koostamine ei pruugi olla efektiivseim viis tõhusama rahakasutuse saavutamiseks. Riigikogu on vastu võtnud riigieelarve seaduse muutmise seaduse ja seega otsustanud, et aastaks 2020 minnakse üle tegevuspõhisele eelarvestamisele. Samas ei ole paika pandud selle eesmärke, metoodikat ega sellele ülemineku tegevuskava, kuigi üleminek tegevuspõhisele eelarvestamisele on juba alanud.

Mida me auditi tulemusel soovitasime?

Riigikontrolli olulisemad soovitused rahandusministrile ja riigihalduse ministrile:

• töötada välja stabiliseerimisreservi optimaalse suuruse leidmise põhimõtted, hinnates võimalike erakorraliste kulutuste olemust ja suurust, ning seejärel tagada piisava reservi olemasolu;
• algatada riigieelarve seaduse ning nii Eesti Haigekassa kui ka töötuskindlustuse seaduse omavahel kooskõlla viimine juhul, kui haigekassa ja töötukassa raha kasutamine riigi kohustuste eest tasumisel on kooskõlas haigekassa ja töötukassa avalik-õigusliku isiku olemuse ja ülesannetega;
• paigutada haigekassa ja töötukassa reservkapital stabiliseerimisreservi ning seejärel hinnata likviidsusreservi suuruse sihttaset uuesti ja tagada piisava varu olemasolu;
• kehtestada konkreetsed nõuded iga-aastase riigieelarve seaduse seletuskirjas esitatava info koosseisule ning koordineerida seletuskirja koostamist nii, et oleks tagatud esitatava info ühtlane kvaliteet;
• analüüsida tegevuspõhisele eelarvestamisele ülemineku vajalikkust, ning juhul kui otsustakse protsessiga jätkata, siis leppida kokku tegevuspõhise eelarvestamise põhimõtted ja sellele ülemineku tegevuskava.