Mida me auditeerisime?

Riigikontroll auditeerib igal aastal riigi raamatupidamise aastaaruannet. Lisaks sellele kontrollib Riigikontroll, kas riigiasutused on oma majandustehingute tegemisel lähtunud tähtsamatest asjakohastest õigusaktidest: riigieelarve seadustest, riigivaraseadusest ja riigihangete seadusest. Seejuures avaldab Riigikontroll arvamust selle kohta, kas majandustehinguid tehes on kinni peetud eelarveseadustest. Riigivaratehingute ja riigihangete kohta on auditiaruandes välja toodud olulisemad tähelepanekud leitud puuduste kohta.

Selleks, et anda hinnang riigi raamatupidamise aastaaruande õigsusele ja tehingute seaduslikkusele, teeb Riigikontroll audititoiminguid ministeeriumides, kontrollides 2015. aastal sooritatud majandustehingute vastavust riigieelarve seadustele, riigivaraseadusele ja riigihangete seadusele ning riigi aruande seisukohalt oluliste finantsaruande kirjete kajastamise õigsust ministeeriumi finantsaruannetes. Tehtud audititoimingute tulemused on kajastatud Riigikontrolli koostatud kontrolliaruannetes iga ministeeriumi kohta. Riigikontrolli finantsauditite aruanded on avalikustatud Riigikontrolli kodulehel.

Milline oli meie auditi ulatus?

Riigi raamatupidamise aastaaruanne sisaldab lisaks riigiraamatupidamiskohustuslaste näitajatele riigi äriühingute, riigi valitseva mõju all olevate sihtasutuste ja riigi tulundusasutuse majandusaasta näitajaid. Eelnimetatud üksuste raamatupidamise aastaaruannet on auditeerinud nende vandeaudiitorid ning Riigikontroll on riigi raamatupidamise aastaaruandele hinnangu andmisel arvesse võtnud nende arvamust.

Riigikontroll ei ole teinud audititoiminguid, et kontrollida riigi majandusaasta koondaruande koosseisus avalikustatud täiendavat infot kohalike omavalitsuste, avaliku sektori ja valitsussektori kohta, sest see ei ole riigieelarve seaduse järgi Riigikontrolli ülesanne.

Miks on see maksumaksjale oluline?

Vabariigi Valitsuse heakskiidetud riigi majandusaasta koondaruanne esitatakse Riigikogule kinnitamiseks koos Riigikontrolli kontrolliaruandega selle kohta. See on ainus finantsaruanne, mis esitatakse Riigikogule kui aruande kasutajale.

Raamatupidamise seaduse järgi on riigi raamatupidamise aruande esitamise eesmärk võimaldada Riigikogul kontrollida valitsust, anda valitsusele võimalus selgitada oma tegevust aruandeaastal ning esitada Riigikogule vajalik info uute eelarveliste otsuste tegemiseks.

Riigi raamatupidamise aastaaruande auditiga loob Riigikontroll kindluse, et Riigikogule ja avalikkusele esitatavad riigi raamatupidamise aruande näitajad annavad õige info riigi finantsseisu ja lõppenud aasta majandustulemuse kohta ning riigieelarve täitmise aruanne annab asjakohast teavet riigi tulude ja nende arvelt tehtud kulude, investeeringute ja finantseerimistehingute kohta.

Riigi 2015. aastal kogutud tulud olid 2015. aasta riigieelarve täitmise aruande kohaselt 7,99 miljardit eurot ja need olid 2014. aasta tuludega võrreldes 111 miljoni euro võrra suuremad. Riigi tehtud kulud ja investeeringud olid kokku 8,34 miljardit eurot ja need olid 2014. aasta kuludega võrreldes 503 miljoni euro võrra suuremad. 2015. aastal ületasid kulud tulusid 350 miljoni euro võrra (NB! Tegemist ei ole valitsussektori üle- või puudujäägiga, mis leitakse teise arvestusmetoodika järgi; vt lisaks riigi 2015. aasta majandusaasta koondaruande tegevusaruandest).

Riigi konsolideeritud raamatupidamise aastaaruande andmetel on riigil 31.12.2015. aasta seisuga varade rahaline maht kokku 16,3 miljardi eurot ning enamiku varadest moodustab põhivara (mets, teed, hooned, masinad). Võrreldes eelmise perioodiga on varade rahaline maht kasvanud 51 miljoni euro võrra.

31.12.2015. aasta seisuga on riigil kohustusi kokku 7,1 miljardit eurot ning need on vähenenud eelmise perioodiga võrreldes 38 miljoni euro võrra. Kohustustest suurema osa moodustavad pikaajalised kohustused summas 4,85 miljardit eurot. Riigil on laenukohustusi 2,9 miljardi euro ulatuses ning need pole varasema perioodiga võrreldes oluliselt muutunud. Riigi pensionikohustused on ligi 2 miljardi euro suurused.

Mida me auditi tulemusena leidsime ja järeldasime?

Riigi 2015. aasta raamatupidamise aastaaruanne on olulises osas õige, see tähendab, et aruanne kajastab õigesti ja õiglaselt riigi finantsseisundit ning lõppenud aruandeperioodi majandustulemust ja rahavoogusid.

Riigiasutuste, riigi valitseva mõju all olevate sihtasutuste ja riigi äriühingute raamatupidamine on valdavalt hästi korraldatud ning raamatupidamise aastaaruanded on valdavalt ilma oluliste vigadeta.

Riigikontrolli arvates on riigi majandustehingud olulises osas sooritatud, lähtudes riigieelarve seadusest ning 2015. aasta riigieelarve seadusest ja selle muutmise seadusest. See tähendab, et riigieelarve seaduste täitmises Riigikontroll olulisi vigu ei leidnud.

Vaatamata sellele, et riigi raamatupidamise aastaaruanne on olulises osas õige ja riik on majandustehingute tegemisel enamjaolt lähtunud riigieelarve kohta käivatest seadustest, on riigil vaja senisest enam tegelda eelarve planeerimise ja riigieelarve kasutamisest aruandmise parandamisega ning likviidsusriski juhtimisega.

• Rahandusministeerium on kasutanud Eesti Haigekassa ja Eesti Töötukassa raha riigi likviidsusprobleemide lahendamiseks. Auditis selgus, et Rahandusministeerium on kasutanud haigekassa ja töötukassa raha lisaks nende endi arvelduste tegemiseks ka riigi väljamaksete tegemiseks, sest riigil endal ei olnud likviidseid rahalisi vahendeid piisavalt. Riigikontroll on seisukohal, et Rahandusministeeriumi ühemõtteline õigus kasutada Eesti Haigekassa ja Eesti Töötukassa raha lisaks nende endi arveldustele ka ajutiselt või pikema aja jooksul riigi väljamaksete tegemiseks, pole riigieelarve seaduses, Eesti Haigekassa seaduses ja töötuskindlustuse seaduses selgelt sätestatud. Selline tegevus vajab juriidiliste vaidluste ja tõlgenduste vältimiseks ning õigusselguse tagamiseks selgesõnalist Riigikogu luba/otsust, mis on fikseeritud seadustes. Seetõttu peab Riigikogu otsustama, kas seda lubada või mitte ning vastavalt täpsustama ka asjakohaste seaduste sõnastust.
• Riigikontrolli hinnangul ei esitata riigieelarve täitmise aruandes sisalduvat infot selle kasutajale piisavalt arusaadavalt, sest aruandes on esitatud eelnevast eelarveaastast aruandeaastasse üle kantud raha veerus „Lõplik eelarve“ koos aruandeaasta rahaga, mistõttu pole see eristatav aruandeaasta kuludest. Küll on aruande lisades esitatud senisest põhjalikum arvuline informatsioon järgmisesse aastasse üle viidud raha kohta, kuid endiselt puuduvad täiendavad selgitused selle kohta, miks oli vaja raha üle viia või tuua. Nii ei saa aruande kasutaja teada, mis otstarbel ja mis põhjustel jäi ministeeriumides varasemal aastal ja aruandeaastal raha kasutamata.
• Kõik tehingud pole eelarves läbipaistvalt planeeritud. Näiteks polnud Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile finantsvarade suurendamiseks raha eraldamisel selgitatud, milliseid finantsvarasid plaanitakse soetada; Rahandusministeeriumile polnud eelarves SA-le Keskkonnainvesteeringute Keskus laenu andmiseks raha ette nähtud; Sotisaalministeerium maksis tegevuskuludest kinni finantsvarade soetamised (sihtasutuste asutamisel sihtkapitali sissemaksete tegemine ja osaluse omandamine), kuigi eelarves tulnuks need tehingud planeerida finantseerimistehingutena. Samuti pole eelarves planeeritud Keskkonnaministeeriumi põhitegevuseks kogu vajalikku raha, sest põhitegevust rahastatakse projektipõhiselt igal aastal ka keskkonnaprogrammist SA Keskkonnainvesteeringute Keskus kaudu. Samuti pole planeeritud kahe ministeeriumi tegevusest tulenevaid tulusid nende ministeeriumide eelarvesse, kus nendega seotud tegevusi tehakse. Seetõttu pole ka eelarve täitmise aruanne piisavalt selge.
• Riigiasutused eksivad järjepidevalt pikaajaliste rendilepingute eelarvestamisel, jättes rendilepingutest tulenevad pikaajalised kohustused finantseerimistehinguna iga-aastasesse riigieelarvesse kavandamata. Seega on riigiasutused aastaid eksinud riigieelarve seaduse vastu, mille järgi on riigiasutustel lubatud võtta võlakohustusi ning teha tehinguid kapitalirendi tingimustel ainult siis, kui selleks on riigieelarvega antud luba ja eelarves raha ette nähtud. Seetõttu on sõlmitud rendilepingud kajastatud ka raamatupidamises valesti ning see põhjustab omakorda vigu riigi rahandusstatistikas.
• Info ja kommunikatsiooni investeeringute planeerimist ja eelarve kasutust saab parandada. 2013. aastast alates osaleb IKT-investeeringute ja arenduste lisataotluste planeerimisel Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi juures tegutsev nõuandev komisjon, kuid selle roll ja vastutus pole õigusaktidega paika pandud ning komisjon ei tee ka rahastatud tegevuste üle järelkontrolli. Raha planeerimise täpsus vajab mõne ministeeriumi valitsemisalas parandamist, sest on planeeritud soetusi, mis on edasi lükkunud ja mille edasilükkumist oleks pidanud ette nägema, või on planeeritud tegevusi, mida eelarveaasta jooksul ei alustatudki.
• Ministeeriumide tegevusaruandlust tuleb parandada, et tagada usaldusväärne sisend juhtimisotsuste tegemiseks. Riigil on plaanis minna üle tegevuspõhisele eelarvestamisele, mille käigus seotakse eelarve ministeeriumide ja nende allasutuste konkreetsete tegevustega, mille tulemuslikkust hakatakse eraldi mõõtma. Tegevuspõhisele eelarvestamisele üleminekul on oluline, et ministeeriumide tegevuse tulemused oleksid mõõdetavad ning aruanded nende tulemuste kohta oleksid usaldusväärsed ja täielikud. Selleks tuleb kehtestada senisest põhjalikumad nõuded aruannetele, et neid saaks kasutada sisendina eelarveotsuste tegemiseks.

Mida me auditi tulemusel soovitasime?

Riigikontrolli olulisemad soovitused rahandusministrile ja riigihalduse ministrile:

• algatada riigieelarve seaduse ja vajaduse korral Eesti Haigekassa seaduse ja töötuskindlustuse seaduse muutmine, millega tagatakse õigusselgus selles, kas Rahandusministeeriumi hoiul ja paigutamisel olevat raha võib kasutada riigi likviidsuse juhtimisel;
• kajastada olulisemate eelmisest eelarveaastast järgmisesse aastasse üle toodavate ja viidavate summade kohta põhjendused riigi majandusaasta koondaruandes ning lisada viide detailsema info asukohale;
• planeerida kõigi ministeeriumide raha, mis on vajalik seadusega pandud ülesannete täitmiseks, ühtsetel alustel ja täies mahus ministeeriumide eelarves;
• suunata ministeeriume eelarve koostamise protsessis taotlema luba finantseerimistehinguteks, et kõrvaldada juba sõlmitud lepingutest tulenevad riigieelarve seaduse rikkumised ja välistada eksimused uute rendilepingute planeerimisel;
• koostada tegevuskava täitmise aruande koostamise põhjalikum juhend, mis sisaldab konkreetseid nõudeid selle aruande ülesehituse ja andmete esituse kohta.