Õiguskantsler Ülle Madise ja riigikontrolör Janar Holm leiavad ühises loos ERRi portaalis, et ühiskonnas on tekkinud laiem konsensus, et riigieelarve koostamine vajab kapitaalremonti. Ka valitsusliidu lepe rõhutab riigieelarve läbipaistvuse suurendamise vajadust. Praegu, mil otsitakse pingsalt viisi, kuidas vähendada lõhet riigi kulude ja tulude vahel, on selge ja täpne teadmine sellest, millise asutuse eelarvest, milleks ja kui palju raha kasutatakse, eriti oluline.

Kes võrdleb Eesti 2009. aasta ja 2021. aasta riigieelarve haridus- ja teadusministeeriumi, sotsiaalministeeriumi või põllumajandusministeeriumi osa, saab kiiresti aru, milles on nn tegevuspõhise riigieelarve viga. Seda vaatamata sellele, et ka 2009. aasta riigieelarvel olid omad probleemid ja nõrkused.

Seadusena kehtestatud aastaeelarve peab panema maksumaksja raha kasutamisele kontrollitavad piirid. Kui 2009. aasta riigieelarves on valdkondade ja asutuste kaupa kirjas, kes ja kui palju ning milleks tohib raha kulutada, siis 2021. aasta riigieelarvest vaatab vastu senise eelarvestamise madaltase. Muidugi ei ole selliselt koostatud aastaeelarvet võimalik riigikogus muuta ega ministritel tõhusalt ja õigest kohast kärpida.

Asi on selles, et nn riigieelarve baasseadus – seadus, mis ütleb, kuidas tuleb aasta riigieelarve kokku panna – ei kohusta enam esitama aastaeelarvet, milles on kõik riigi tulud ja kulud nende majandusliku sisu järgi ja asutuste kaupa. See aga tähendab, et pole võimalik kulude otstarbekust hinnata ega valikuid teha nii, nagu põhiseadus ette näeb ning riigikogu roll nõuab.

Tõsi, riigi aastaeelarve on märksa keerulisem kui pere või äriühingu oma. Siiski on olnud Eestis – ja on praegugi näiteks Soomes – võimalik kokku panna eelarve, mis näitab, kust raha tuleb ja milleks ning kelle käe läbi kulub. Eeskuju ei saa võtta riikidest, kus parlamendi roll piirdub ainult tuleva aasta riigieelarve kinnitamise või tagasilükkamisega, põhiseadus seda ei luba.

Lapsetoetuse ja pensioni maksmise kohustus tuleb vastavatest seadustest, riigieelarves tuleb näidata prognoositav summa, mis selleks kulub. Seadustest tuleb ka riigi kohustus korraldada ajateenistust, anda välja ID-kaarte, uurida kuritegusid ja mõista kohtus õigust. Lõviosa riigi kulutustest ongi seadustega ette nähtud, aastaeelarves nende planeeritavas suuruses näitamine on kohustuslik.

Seda, kas vanemahüvitis või töövõimetoetus on täitnud loodetud eesmärki, tuleb vastutavatel ministeeriumidel muidugi analüüsida, kuid mitte riigieelarve raames. Kui selgub, et maksumaksja rahaga pole loodetud tulemust saavutatud, tuleb esmalt muuta seadust, siinses näites perehüvitiste seadust või töövõimetoetuse seadust, ja alles seejärel saab riigi kulud uuesti arvutada ja järgmisesse aastaeelarvesse kirja panna.

Teid parandada ja maju ehitada, reklaamikampaaniaid ja konverentse korraldada saab sedavõrd, kuivõrd selleks on eelviidatud kohustuslike kulutuste kõrval raha. Aasta riigieelarve vastuvõtmisega annab riigikogu sellisteks kulutusteks sisuliselt loa.

Toetuste väljamaksmine, maksude kogumine, laste õpetamine, haigete ravimine jms tuleb praktikas korraldada. Korraldav töö tähendab üha enam infosüsteemide ja andmekogude ülalhoidmist, kuid otsustavate ja vastutavate inimesteta ka ei pääse. Inimesed peavad kuskil töötama ja jällegi annab loa selleks riigi raha kulutada rahvaesindus.

Riigikogu peab saama aru ja vajaduse korral ümber otsustada, milleks ja kui palju kulub. Pärast eelarveaasta lõppu peab saama hinnata, kas raha kulutati seaduslikult ja otstarbekalt, ning parim oleks, kui saadud teadmiste alusel vaadataks hoolikalt läbi järgmine eelarve. Äkki saab riigielu korraldamise kulusid vähendada? Äkki võeti näiteks ametniku asemel kohtus käima või analüüsi koostama liialt sageli hoopis advokaat, kuigi see olnuks ametniku tavapärane töö?

Kui prognoosid näitavad, et riigi tulud ei kasva loodetud määral, aga kulud kasvavad, tuleb tulusid kasvatada või kulusid vähendada, praktikas enamasti mõlemat. Kulude vähendamine on võimalik, kui on teada, milline asutus, milleks ja kui palju kulutab, kus üldse on valikukohad.

Kaunikõlalise tulemusvaldkonna või programmi all sellist infot pole. 2021. aasta eelarves polnud üldse, tänavuses eelarves on märksa rohkem, ent siiski mitte nii selgelt, kui oleks kulupõhises eelarves. Õiguslik küsimus on selles, kas riigieelarve baasseadus võib osutuda põhiseadusevastaseks, kuna ei kohusta aastaeelarvet piisavalt lahti kirjutama.

Hiljuti esitatud eelarve baasseaduse muudatused probleemi kahjuks ei lahenda. Kavandatud viisil kümnete lehekülgede kaupa riigieelarvele lisanduvad tabelid teadlike eelarveotsuste tegemiseks vajalikku suuremat selgust juurde ei too ja eelarvet paremaks ei muuda.

Eelviidatud 2009. aasta eelarve aitab mõista kulupõhise riigieelarve võimalusi, ent pole ka ise ideaalne. Sestap tasub mõelda, kuidas leida Eestile sobiv põhiseaduspärane aastaeelarve koostamise viis.

Kui vaja, võib põhiseadustki muuta, et veel selgema sõnaga öelda, et riiki juhib riigikogu, ja näidata, milline peab aastaeelarve olema. Kui vaja on koostada mitmeaastane eelarve ja seda vajaduse korral riigikogus muuta, on seegi põhiseadusemuudatuse järel võimalik. Näiteks, Soome põhiseadus (Perustuslaki) reguleerib aastaeelarvete koostamist ja parlamendi (eduskunta) rolli selle juures väga põhjalikult. Soome eeskuju väärib kindlasti lähemat uurimist.

Soome aastaeelarves on kuluread selgelt lahti kirjutatud, samas ei võeta valitsuselt ja asutustelt mõistlikes piirides otsustusvabadust. Erinevalt Eesti riigieelarvest on Soome eelarvedokumentides kohustuslikud kulud selgelt eristatud teistest kavandatud kuludest, noid viimaseid saab lapsevanema või pensionäri õiguspärast ootust kahjustamata lihtsamini kärpida või ümber tõsta. Eesti riigieelarvest ega seletuskirjast sellist teavet ei leia. Soome valitsus esitab lisaks aastaeelarve eelnõule eelarveettepaneku, kust nii iga rahvaesindaja kui ka avalikkus saab uurida iga kulurea täpsemat sisu.

Selgete kuluridadega riigieelarve võimaldab eelarveaasta lõppedes hinnata, kas raha kasutati otstarbeks, milleks valitsus riigikogult luba küsis. Soome aastaeelarve on kulupõhine, kuid see ei ole takistanud riigieelarve lisamaterjalides ka raha kasutamise ja oodatavate tulemuste arusaadavat ja sisukat lahtikirjutamist.

Ka meil on võimalik senist nn tegevuspõhise eelarve kogemust rakendada riigieelarve seletuskirjas, kus saab esitada ka eelarve tegevuspõhise vaate. Ehk õnnestub juba tuleval aastal riigieelarve koostamiseks uus ja parem lahendus leida ning 2026. aasta riigieelarve selle alusel kokku panna. 

• Postitatud: 04.10.2024 09:30
• Viimane muudatus: 04.10.2024 14:40
• Viimane ülevaatus: 04.10.2024 14:40