Kui 2019. aasta oktoobris üks tormis lendu läinud plekk-katus suure osa piirimaakonnast elektrita jättis, paljastas see haavatavuse elutähtsate teenuste osutamisel, millele Riigikontroll juba aasta varem tähelepanu oli juhtinud. Oktoobritormist alates on Riigikontroll veelgi enam pööranud tähelepanu kriisireguleerimisele. Kuna tollane oktoobritorm käivitas probleemiahela – elektrikatkestusest sai sooja- ja veevarustuse probleem –, leidis Vabariigi Valitsuse kriisikomisjon, et omavalitsuste valmisolekut kriisideks on vaja parandada.

Seekord on Riigikontroll oma ülevaates vaadelnud elutähtsatest teenustest kaugkütte-, vee- ja kanalisatsiooniteenuse osutamist. Hädaolukorra seadus sätestab hulga nõudeid, mis aitavad tagada elutähtsate teenuste kättesaadavust ka kriisiolukorras. Riigikontrolli ülevaade näitab aga, et inimeste kindlustatus toimiva kaugkütte, veevarustuse või kanalisatsiooniga on tulenevalt erinevatest nõuetest üle Eesti üsna ebaühtlane ja sõltub sellest, millises omavalitsuses keegi elab. Ülevaade näitab, et sadu tuhandeid inimesi elab sellistes linnades ja valdades, kus hädaolukorra seadus ei nõua praegu nende teenuste toimepidevuse hoidmist ja selleks vajalike nõuete täitmist ei sealsetelt omavalitsustelt ega teenuseosutajatelt.

Kuigi kaugkütte- ning vee- ja kanalisatsiooniteenust korraldab enamik omavalitsusi, on osal omavalitsustel suuremad kohustused nende teenuste toimepidevuse tagamisel kui teistel. Nimelt peetakse kohalikku omavalitsust elutähtsa teenuse toimepidevuse korraldajaks seaduse mõttes siis, kui seal elab rohkem kui 10 000 inimest ning tema territooriumil tegutseb elutähtsa teenuse osutaja.

See tähendab, et kõik ettevõtted, kes osutavad elutähtsaid teenuseid, pole tingimata seaduse mõttes elutähtsa teenuse osutajad. Samuti pole kõik omavalitsused, kus neid teenuseid osutatakse, elutähtsa teenuse toimepidevuse korraldajad.[1] Näiteks kaugkütteseaduse järgi on soojuse tootja elutähtsa teenuse osutaja, kui ta osutab teenust vähemalt 10 000 elanikuga omavalitsuses ning tema tootmise prognoositav maht aastas on vähemalt 50 000 MWh. Seejuures vastutab omavalitsus elutähtsa teenuse toimepidevuse eest ainult teenuse osas, mille osutaja kvalifitseerub elutähtsa teenuse osutajaks – ehk omavalitsus võib olla vastutav nii kaugkütte- kui ka vee- ja kanalisatsiooniteenuse toimepidevuse tagamise eest või ka näiteks ainult ühe teenuse eest.

Autonoomsest elektrivarustusest kriisiõppusteni

Elutähtsa teenuse osutajal tuleb rakendada erinevaid teenuse katkestusi ennetavaid meetmeid, tuvastada ja hinnata teenust ohustavaid riske, pöörates ka tähelepanu elutähtsate teenuste ristsõltuvusele – näiteks sõltuvusele elektriettevõtjatest või vedelkütuse müüjatest. Sõltuvuse vähendamiseks võiks elutähtsa teenuse osutajal olla näiteks autonoomne elektritoide (generaator) või kütusevaru.

Omavalitsusel tuleb kehtestada teenuste toimepidevuse nõuded ning kinnitada elutähtsaid teenuseid osutavate ettevõtete toimepidevuse riskianalüüsid ja plaanid. Selleks, et elutähtsaid teenuseid osutavad ettevõtjad oskaksid oma ülesandeid täita, tuleb omavalitsustel neid ka nõustada, andes näiteks soovitusi toimepidevuse riskianalüüsi ja plaani koostamisel. Elutähtsate teenuste toimepidevuse tagamise ja ennetavate meetmete rakendamise üle tuleb omavalitsustel teha järelevalvet. Lisaks on omavalitsustel kohustus koostada hädaolukorra lahendamise plaan ning juhtida teenusekatkestusest põhjustatud hädaolukorra lahendamist. Samuti tuleb omavalitsustel korraldada riskikommunikatsiooni ja viia läbi kriisireguleerimisõppusi.

Kuigi nõuded on kehtestatud ettevõtetele, kes kvalifitseeruvad seaduse mõttes elutähtsa teenuse osutajaks, ei tähenda see kindlasti seda, et kõik teised teenuseosutajad pole midagi oma teenuse toimepidevuse suurendamiseks teinud. Küll aga ei saa omavalitsused praegu sellistele ettevõtetele määrata hädaolukorra seadusest tulenevaid kohustusi ega nõuda nende täitmist, mis tähendab, et nende tegelik võimekus kriisiolukorras võib sattuda küsimärgi alla.

Ebavõrdne seis omavalitsuste kaupa

Hädaolukorra seadusest tulenevaid ülesandeid kaugkütte- ning vee- ja kanalisatsiooniteenuse pakkumisel on praegu kohustatud täitma selge vähemus: 16 omavalitsust 79-st. Ülejäänud 63 linnas ja vallas võivad aga inimesed olla teenuse katkestusest tingitud kriisi korral halvemas seisus ehk nende aeg toasooja, vee ja toimiva kanalisatsioonita võib osutuda pikemaks.

Kaugkütteteenust osutatakse 77 omavalitsuses, nendest omavalitsustest 67 on sellised, kus ükski kaugkütteteenuse osutaja pole elutähtsa teenuse osutaja, ehk siis nende omavalitsuste võimet kriisiseisundis nõuetekohaselt tegutseda seadusest lähtuvalt ei kontrollita. Elanike arvu mõttes on seis mõnevõrra parem, sest elutähtsa teenuse osutajaga omavalitsustes elab siiski enamik Eesti inimesi. Kaugkütteteenusega seotud inimestest ligi 25% puhul ei ole teenuseosutaja elutähtsa teenuse osutaja, seega elab umbes 164 000 inimest piirkondades, kus hädaolukorra seadusest tingitud nõuded kaugkütte toimepidevusele ei kehti.

Tsentraalse vee- ja kanalisatsiooniteenusega on seotud kõik 79 omavalitsust, millest 63 puhul pole teenuseosutajad elutähtsa teenuse osutajad. Tsentraalse vee- ja kanalisatsiooniteenuse puhul on osakaalud sisuliselt samad. Teenusega seotud elanikest neljandikule (tsentraalse vee puhul ligi 255 000, kanalisatsiooni puhul ligi 232 000 inimest) pakub teenust teenuseosutaja, kes ei ole elutähtsa teenuse osutaja.

Ülevaate tegemisel ei hinnanud Riigikontroll seda, milline on kaugkütte-, vee- ja kanalisatsiooniteenust pakkuvate ettevõtete tegelik valmisolek oma teenuseid erinevates kriisides pakkuda, ega seda, mida on omavalitsused kriisideks valmisoleku ja teenuste toimepidevuse suurendamiseks teinud. Hinnang sellele, kui paljud võivad olla kriisiolukorras halvemas seisus, on antud selle põhjal, millistes piirkondades ja millistele omavalitsustele-ettevõtetele kehtivad nõuded kriisiaegsele valmidusele ning millistes mitte.

Evakueerime külmast majast niisama külma majja?

Eraldi vaatas Riigikontroll ka seda, kuidas on elutähtsate teenustega seotud evakuatsioonikohad. Enamik evakuatsioonikohti on seotud keskse vee- ja kanalisatsiooniteenusega ning rohkem kui pooled evakuatsioonikohad on seotud kaugkütteteenusega. Kui evakuatsioonikohad on seotud või koguni sõltuvad kesksetest teenustest, siis ei pruugi olla võimalik nendesse ka sooja- või veevarustuse katkemise korral kedagi evakueerida. Näiteks võib külmal talvel pikemaajalise ja inimeste elu või tervist ohustava kaugkütteteenuse katkestuse korral olla vaja inimesi evakueerida, kuid kui evakuatsioonikoht on seotud sama kaugkütteteenusega ning puudub ka alternatiivne kütteallikas, siis on keeruline kui mitte võimatu evakuatsioonikohta sellel eesmärgi kasutada ja evakuatsioonikoht kaotab oma mõtte.

Koostasime interaktiivse kaardi millelt on võimalik näha kohalike omavalitsuste kaupa kaugkütte-, vee- ja kanalisatsiooniteenusega seotud elanike ning teenustega seotud ühiselamute, hoolekandeasutuste ja evakuatsioonikohtade arve (täpsem info andmete ja metoodika kohta on toodud interaktiivse kaardi juures).

Joonis 1. Ülevaate tulemusena valminud interaktiivne kaart

Eelmisel aastal korraldas Päästeamet omavalitsuste kriisideks valmisoleku indeksuuringu.[2] Uuringu tulemusi hinnati kolmel tasemel: baas-, edasijõudnu ja eeskujulik tase (teenustaseme arvutamise metoodika kohta loe täpsemalt siit). Eeskujulikule tasemele hinnati 8, edasijõudnud tasemele 54 ning baastasemele 10 omavalitsust. Alla baastaseme jäi 7 omavalitsust (baastaseme lävendiks oli üldjuhul seadustest tulenevate nõuete täitmine).

Vaadates indeksuuringu tulemustes eraldi kriisireguleerimisalaste nõuete täitmise valdkonda[3], on rohkem kui poolte omavalitsuste puhul see hinnatud tasemele eeskujulik. Iga linna ja valla puhul tuleb aga objektiivsema pildi saamiseks lähemalt vaadata, kuidas täpsemalt hinnang kujunenud on ning mida selle arvutamisel on arvestatud. Näiteks Narva-Jõesuu linna puhul on kriisireguleerimisnõuete täitmine hinnatud tasemele eeskujulik, kuid hinnatud on ainult kahte kriteeriumit seitsmest. Pole hinnatud elutähtsa teenuse osutaja riskianalüüside ja toimepidevusplaanide kinnitamist ega teisi kriteeriume, sest Narva-Jõesuu linnal kui alla 10 000 elanikuga omavalitsusel selliseid kohustusi ei ole. Päästeameti indeksuuringu tulemustes pole võimalik eristada, milliste teenuste osas täpsemalt kriisireguleerimisnõuded täidetud on. Sellest hoolimata on indeksuuringu tulemustest näha, et paljud omavalitsused on kriisideks valmisolekuks nii mõndagi ära teinud ja kohati rohkem, kui seadus neilt nõuab. 

Eelmisel aastal kooskõlastusringi läbinud valmisoleku seaduse väljatöötamise kavatsus väljendab soovi laiendada elutähtsate teenuste toimepidevust suurendavaid kohustusi kõikidele kohalikele omavalitsustele. Valmisoleku seadusesse soovitakse koondada hädaolukorra seadus, riigikaitseseadus ja erakorralise seisukorra seadus ning esitada seaduseelnõu valitsusele tänavu septembris.

Valmisoleku seaduse väljatöötamise kavatsuses oli ühe lahendamist vajava probleemina välja toodud elutähtsa teenuse toimepidevuse korraldajate ja elutähtsa teenuse osutajate regulatsiooni laiendamine sellistele omavalitsustele ja ettevõtetele, kes praegu nendeks ei kvalifitseeru. Lisaks soovitakse hinnata, kas on põhjendatud kõikidele ettevõtetele ühtmoodi rangete nõuete kehtestamine või tuleks nõudeid mingil moel diferentseerida.

Taustaks

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse järgi[4] peavad omavalitsused korraldama oma territooriumil mitmeid avalikke teenuseid, sh vee-, kanalisatsiooni- ja kaugkütteteenust ning tagama kohaliku tee sõidetavuse. Nimetatud teenused kuuluvad ühtlasi hädaolukorra seaduses loetletud 14 elutähtsa teenuse[5] hulka, mis tähendab, et neil on ülekaalukas mõju ühiskonna toimimisele ja nende katkemine ohustab vahetult inimeste elu, tervist või mõne teise elutähtsa teenuse või üldhuviteenuse toimimist. Kohalike teede sõidetavuse tagamine, mis on samuti üks omavalitsuste korraldada olev elutähtis teenus, jäi ülevaatest välja.

Elutähtsa teenuse osutajatele ja elutähtsa teenuse toimepidevuse korraldajatele seatud kohustuste täitmise üle tehakse järelevalvet. Näiteks kontrollib teenuste toimepidevuse eest vastutav kohalik omavalitsus, kas elutähtsa teenuse osutajate tegevus vastab toimepidevuse nõuete määrusele ning kas toimepidevuse riskianalüüsi ja plaani koostamise kohustust täidetakse. Omavalitsustele määratud kohustuste täitmise üle teeb omakorda haldusjärelevalvet Päästeamet.

 

• Postitatud: 22.04.2022 11:15
• Viimane muudatus: 22.04.2022 11:53
• Viimane ülevaatus: 22.04.2022 11:53