31. augustil avaldatud Riigikontrolli auditiaruanne näitab, et 2020. aasta riigieelarve seaduse kõik koondsummad on valed. Rahandusministeeriumi sõnul on vigade põhjuseks andmekvaliteet ja viimase hetke parandused, kuid veel ühe põhjusena on meedias kõlama jäänud tegevuspõhine eelarve. Eelarve koondsummad olid valed ka 2019. aasta riigieelarve seaduses (küll väiksemas mahus), mil eelarve veel tegevuspõhine ei olnud. Seega ei saa koondsummade vigades otseselt tegevuspõhist eelarvestamist süüdistada. Aga kaudselt võibolla siiski?

2020. aasta riigieelarve seadus oli eriline. Nii arvutus- ja hooletusvigade poolest kui ka seetõttu, et esimest korda oli riigieelarve täies mahus tegevuspõhine. Tegevuspõhise eelarvestamise kontseptsioon ei ole midagi uut ja on eri lähenemistega kasutusel olnud mitmetes riikides. Tegemist on tulevikku vaatava eelarvega, kus keskendutakse tulemuste saavutamisele. Seega ei tehta kulutusi mitte seetõttu, et neid on aastaid tehtud ja et need on seetõttu ilmselt õigustatud, vaid tekib arusaam, kas riigi tegevused viivad üldse eesmärkideni.

Reformi idee seisneb selles, et eesmärgid seostatakse tegevustega ja nendeks kuluva rahaga, leitakse avaliku sektori pakutavate teenuste hinnad ning saadud tulemusinfo põhjal tehakse efektiivsemalt eelarveotsuseid. Lihtsamalt öeldes peaks selguma, kui palju maksab Eesti riigile näiteks juhiloa või passi väljastamine, aga ka eelarvepoliitika kujundamine ning iseseisev sõjaline kaitsevõime. Reformi tulemusena on eeldatavasti parem jälgida, kas raha kulub sinna, kus on seda kõige rohkem vaja, ning riigil hõlpsam tuvastada dubleerivad tegevused ja teenused.

Selleks et tulemusi mõõta, on eelarves tegevuste juurde määratud mõõdikud ja sihttasemed. Mõni näide 2020. aasta riigieelarve seaduse programmide mõõdikutest:

1. Eelarvepoliitika meetme mõõdik: „Avatud, läbipaistva ja kaasava eelarvestamise indeks võrreldes OECD riikidega (läbipaistvus, avaandmed, kaasatus), koht riikide järjestuses“.

2. Julgeoleku ja riigikaitse tulemusvaldkonna mõõdik: „Eestis paiknevad alaliselt liitlaste väed“.

Viimase mõõdiku sihttasemeks on seatud „Jah“. Kas selliselt seatud sihttase on otstarbekas? Milliseid efektiivseid juhtimisotsuseid saab teha, kui mõõdikule anda jaatav või eitav vastus? Kas selle jaoks oli vaja tegevuspõhist eelarvet? Abstraktsete ja ebaselgete mõõdikute seadmine võib kujuneda üheks peamiseks puuduseks tegevuspõhisel eelarvestamisel.

Kui tegevuspõhisele eelarvestamisele üleminek on pealtnäha niivõrd tõhus ja õilis reform, siis milles on probleem? Lühike vastus – probleemi on põhjustanud läbimõtlematus ja liigne kiirustamine. Üks eeldus tegevuspõhise eelarve eduka reformiga alustamiseks on Maailmapanga avaldatud raamatu järgi võimekusse investeerimine ehk tehnoloogia, oskuste ja tööjõu olemasolu tagamine. Riigikontroll on juba riigi 2016. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsuse ja tehingute seaduslikkuse auditis juhtinud tähelepanu, et selle eelduse täitmine on vajalik. Muu hulgas soovitas riigikontroll toona rahandusministril ja riigihalduse ministril tagada tegevuspõhiseks eelarvestamiseks vajaliku ühtse metoodika ja selle rakendamist võimaldava infosüsteemi olemasolu ning leppida kokku, kuidas hakatakse eelarvet juhtima ja saadavat tegevusinfot kasutama.

Neli aastat hiljem on realiseerunud peamine risk – tehakse palju tööd, mille tulemust kasutatakse vähe. Tegevuspõhisele eelarvele ülemineku läbimõtlematust, liigset kiirustamist ja reformiks vajaliku võimekuse puudumist ilmestavad riigikontrolli auditi tulemused. Selle kohaselt on riigiasutuste eelarvestamise ja eelarve täitmise info saamiseks tehtava töö maht märkimisväärselt suurenenud, kuna otsuseid ei tehta tegevuspõhise info põhjal ehk peetakse topeltarvestust. Samuti oli rahandusministeeriumi ettevalmistus üleminekuks puudulik nii metoodika kui ka IT-tehnilise poole pealt – asutused ei saa rahandusministeeriumilt piisavalt tuge ning infosüsteemid on liiga keerulised ja nõuavad käsitööd. Ilmselt on ajamahukas ja ambitsioonikas reform ka rahandusministeeriumi ametnikele osutunud niivõrd keeruliseks, et aja- jm ressursipuuduse tõttu kannatab aasta riigieelarve seaduse kvaliteet. Seega, õnnetus hüüdis tulles.

Peale riigiasutuste on tegevuspõhise riigieelarvega hädas ka riigikogu liikmed. Riigieelarve seadus on võrreldes varasemaga muutunud märgatavalt lühemaks ja sisult mittemidagiütlevaks. Kuna eelarvedokument ei anna kuludest ega investeeringutest detailset ülevaadet, peaks riigikogu liikmetele seaduse menetlemisel olema abiks seaduse eelnõu seletuskiri. 2020. aasta riigieelarve seaduse menetlemiseks esitati riigikogu liikmetele tervelt 443 lehekülje pikkune seletuskiri, mille formaat on võrreldes varasemaga sisuliselt täiesti muutunud. Enne tegevuspõhist eelarvet kirjeldati seletuskirjas üksikasjalikult, millele täpselt eelarves raha kulub. Nüüd on eelnõu seletuskirjas toodud, mis on programmide eesmärgid ja olulised tegevused, kuid väga raske, kui mitte võimatu on leida infot selle kohta, millele raha kulub. Info kulutuste sisu kohta ei ole oluline mitte ainult riigikogu liikmele, vaid see pakub huvi ka kodanikule.

Eeldatavasti eksisteerib kesktee, kus eelarve on samal ajal läbipaistev, õigete numbritega ja tegevuspõhine. Selleni jõudmiseks tuleb aga teha tööd. Ja seejuures peame teadma, miks me seda teeme, uskuma selle vajalikkusesse ning olema veendunud, et valitud tee on kõige mõistlikum võimalus sinna jõuda. Vastasel juhul hüüab sama õnnetus juba teist korda.

Ning ärgem unustagem, et tulevikus peab hakkama tulemusinfot ka läbi töötama (NB! põhjalikult ja mõtestatult), et töö ja vaev end ikka ära tasuksid.

• Postitatud: 09.09.2021 00:00
• Viimane muudatus: 10.09.2021 11:37
• Viimane ülevaatus: 10.09.2021 11:37