ТАЛЛИНН, 11 ноября 2015 г. – Госконтроль считает, что хотя в последние годы ситуация значительно улучшилась, в самоуправлениях с растущей численностью населения мест в детских садах по-прежнему сильно не хватает. Эту проблему можно было бы решить путем улучшения сотрудничества с частным сектором, как это сделано во многих самоуправлениях. Ожидание места в детском саду необходимо сделать для родителей прозрачным, чтобы очередь можно было отслеживать. Следует отменить слишком жестко прописанные нормы, касающиеся должностей и числа работников в детских садах.

Коротко об аудите:

• В Эстонии не хватает более 2300 детсадовских мест в 45 самоуправлениях, половина из которых находится в Харьюмаа и Тартумаа. С другой стороны, ситуация улучшается.
• Большую часть нехватки мест можно было бы решить путем улучшения сотрудничества самоуправлений и частного сектора, но закон слишком жесткий.
• Очередь на место в детском саду должна отслеживаться родителями через интернет с обеспечением баланса предупреждения злоупотреблений с защитой данных.
• Экономический кризис хоть и закончился, но многие воспитатели детских садов в Таллинне работают еще со времен кризиса с неполной нагрузкой.
• Следовало бы отменить установленные законом жесткие требования к составу работников и к должностям детских садов, позволив принимать в этой части гибкие решения заведующим детскими садами и самоуправлениям, как это происходит с муниципальными школами.
   

По состоянию на конец 2014 – начало 2015 года места в муниципальном детском учреждении в Эстонии ожидали в общей сложности около 16 100 детей. Многие из них еще не находились в возрасте поступления в детское учреждение, а часть этого числа составляли те, которым предложили место, но оно им по какой-то причине не подошло. Детей, перед которыми самоуправление на самом деле не смогло выполнить свое обязательство, было 2335 (т.е. около 3% от общего числа детей в возрасте 1-6 лет), и они проживали в целом в 45 самоуправлениях (около 21% МСУ). Половина этих самоуправлений находятся в Харьюмаа и Тартумаа.

Например, в Таллинне без места осталось около 400 детей, в Виймси около 300, в волости Сауэ примерно 280, в волости Раэ около 240 и в Харку – около 200 детей. Проблема стояла остро, прежде всего, в самоуправлениях с быстрым приростом населения. Самоуправления либо не предусмотрели сопутствующих этому последствий, не среагировали на ситуацию адекватно, либо сделали ошибку в выборе приоритетов.

Госконтроль провел подробный аудит проблемы с местами в детских садах в 8 самоуправлениях (город Таллинн, волости Виймси, Харку, Раэ и Куусалу (все в Харьюмаа), а также город Тарту, волости Тарту и Юленурме (все в Тартумаа), но, кроме этого, в ходе аудита была проанализирована информация и обо всех остальных самоуправлениях, чтобы охарактеризовать положение и проблемы более широко. «Хорошая доступность услуги детского сада важна не просто с точки зрения развития ребенка, она создает существенные предпосылки для улучшения экономического положения многих семей. Если у детей есть возможность ходить в детский сад, то родители могут вернуться на рынок труда и зарабатывать деньги для семьи», – сказала главный контролер отдела аудита местного самоуправления Госконтроля Айри Микли. Она подчеркнула, что, по мнению Госконтроля, в настоящий момент важнее не копаться в ошибках, а понять, как решалась проблема.

Анализ показывает, что, по крайней мере, в последние годы самоуправления были активны. Были созданы дополнительные места, и ситуация улучшилась. Например, в Таллинне в период 2011–2013 было создано в общей сложности 1620, в волости Раэ 520 и в городе Тарту 251 новое место. В ближайшее время эта работа продолжится, в т.ч. планируется использовать пособия ЕС для создания примерно 3200 дополнительных мест. В то же время, поскольку число детей в Эстонии начинает уменьшаться, можно предположить, что начнет сокращаться и спрос.

В семи из восьми проверенных самоуправлений удалось смягчить проблему нехватки мест в детских садах в сотрудничестве с частным сектором, поддержать финансово действия частных детских садов. Город Тарту и волость Юленурме поддерживают частные детские сады таким образом, что расходы родителей в них не превышают расходов в муниципальных детских садах. С точки зрения семейных расходов, получается, что нет разницы, ходит ребенок в муниципальный детский сад или в частный детский сад, получающий пособие из бюджета самоуправления. В других проверенных самоуправлениях таких соглашений со всеми получившими пособие частными детскими садами не было.

По мнению Госконтроля, это показывает, что в сотрудничестве с частным сектором можно найти хорошие возможности улучшения ситуации с местами в детских садах, сэкономить инвестиционные расходы общественного сектора и найти наиболее подходящие решения для семей. При этом проблемой остается жесткость закона, поскольку предложение ребенку в возрасте 4-7 лет места в детском саду в сотрудничестве с частным сектором не рассматривается как выполнение задачи местного самоуправления. В Эстонии возник уже достаточно серьезный рынок частных детских садов, где клиент может делать свободный выбор в части цены и качества. Как и муниципальный детский сад, частный детский сад также должен соблюдать государственную учебную программу, иметь отвечающие требованиям помещения, педагогов и пр. Качество услуги в частном детском саду в принципе не может быть ниже, чем в муниципальном детском саду. Все это было бы разумно использовать при выполнении задач самоуправления.

Дефицит любой общественной услуги создает благоприятную почву для коррупции. Если при распределении мест в детских садах кому-то необоснованно отдается предпочтение, то речь идет о злоупотреблении общественной властью. Риск злоупотреблений тем выше, чем больше мест не хватает. В отношении учета родителей, ожидающих места в детском саду, не установлено единых правил, и самоуправление имеет право организовывать эту процедуру по своему усмотрению.

Очередь в детское учреждение была открытой у пяти проверенных объектов из восьми. Пять самоуправлений использовали специальную информационную систему, остальные три самоуправления вели учет в формате Excel. В Таллинне и в волости Виймси родитель может узнать, как меняется место его ребенка в очереди, но не может быть уверен в том, является ли продвижение по очереди или его отсутствие логичным, учитывая правила. Такое ограниченное предоставление информации делает учет места в очереди для родителей гораздо менее прозрачным, чем если бы был обеспечен доступ ко всему списку. Доступ к очередям отсутствовал в Тартуской волости, поскольку там учет ведет каждое детское учреждение в отдельности.

Следует заметить, что при обеспечении доступности информации о местах в очереди для родителей баланс между прозрачностью и защитой личных данных очень важен, но, по мнению Госконтроля, все же достижим, если обеспечить доступ ко всей очереди только родителям, которые подали заявление о получении места в детском учреждении. Как видно из практики проверенных самоуправлений, до баланса в большинстве случаев еще далеко: оглашены либо все данные, очень малая часть или вообще ничего.

То, действительно ли руководитель детского учреждения при формировании группы исходит из очереди, самоуправления обычно системно не проверяют. В целом детей принимали в группу точно по очереди, но во всех самоуправлениях были случаи, когда часть детей при формировании группы обходила других детей в очереди, и в Таллинне, городе Тарту и Тартуской волости были некоторые случаи, когда в ходе аудита не удалось установить, почему одного ребенка предпочли другому. В Виймси и Таллинне Госконтроль не смог задним числом проверить формирование всех групп, поскольку информация об очереди не сохранилась. Госконтроль посчитал неверным и ситуацию, которая позволяла при предложении мест в детских садах отдавать предпочтение детям своих работников.

В проверенных самоуправлениях число детей в группах в основном соответствовало норме, но не всегда. В основном в Таллинне было несколько учреждений, где детей было больше допустимого. В списках детских учреждений в общей сложности было около тысячи детей больше нормы. Превышающая норму численность детей, как правило, связана с местами неполной смены. В Таллинне места неполной смены были созданы в 95% групп, где детей было больше нормы.

Больше всего в самоуправлениях проблем с выполнением норм в части численности работников. В общем, положение с выполнением требований в части состава персонала в 2014 году было плохим. Из 183 проверенных учреждений на все рассмотренные в аудите должности достаточное число людей было принято только в десяти. Например, в проверенных самоуправлениях логопедов не хватало во всех восьми, работников здравоохранения в семи, учителей движения и музыки – в шести самоуправлениях. В основном эти проблемы испытывали несколько учреждений сразу. Учителя групп были на работе, в основном, с полной нагрузкой, за исключением Таллинна, где в нескольких учреждениях были учителя с неполной нагрузкой (например, 0,9). Сокращенная нагрузка держится со времени экономического кризиса, и хотя кризис давно закончился, нагрузка не восстановлена.

При объединении нагрузки все же число учителей в группе соответствовало норме. Требования в части состава персонала недавно стали более гибкими, но, по мнению Рийгикогу, вопрос в том, нужны ли требования вообще. Дошкольное детское учреждение является муниципальным образовательным учреждением, как и общеобразовательная школа, но в части требований государство подходит к ним по-разному. В отношении персонального состава общеобразовательной школы до 1.09.2013 также действовали единые требования, но они были отменены. Посчитали важным, чтобы были обеспечены предусмотренные законом услуги и качество учебной работы, но при помощи каких должностей и какого числа работников этого достичь, представлялось решать самоуправлению и руководству школы. По мнению Госконтроля, это совершенно разумное обоснование. Но в настоящий момент существует положение, при котором по вопросам состава персонала самоуправлению в одном случае доверяют, в другом нет. Такой неравный подход не обоснован и не разумен.

Основная часть рекомендаций аудита адресована министру образования и науки. Госконтроль рекомендует дополнить Закон о детских дошкольных учреждениях, чтобы способствовать сотрудничеству самоуправлений и частного сектора при предложении мест в детском учреждении. Тем же законом следует установить обязанность сделать для родителей, подавших заявление о получении места в детском саду, доступной на сайте в реальном времени всю очередь в детский сад. Также следует пересмотреть регуляцию неполных мест и установленные в отношении детских учреждений требования. Министр образования и науки обещал взвесить выполнение всех рекомендаций Госконтроля.

Информация по теме

Госконтроль провел аудит достаточности мест в детских садах, учет стоящих в очереди на место в детском саду родителей и выполнение установленных в отношении детских учреждений требований в восьми самоуправлениях. Кроме того, в ходе аудита была проверена информация и о других самоуправлениях, чтобы охарактеризовать ситуацию и проблему более широко. Хорошая доступность услуги детского сада важна не просто с точки зрения развития ребенка, она создает существенные предпосылки для улучшения экономического положения многих семей. Если ребенок имеет возможность ходить в детский сад, то родители могут вернуться на рынок труда и зарабатывать средства для семьи.

В 2014/2015 учебном году в Эстонии действовало в общей сложности 653 дошкольных детских учреждения, из которых 594 (91%) были муниципальными учреждениями. Остальные – это частные детские сады. На основании разрешения на деятельность услугу присмотра за детьми оказывали 396 учреждений, из которых 29 (7%) – это муниципальные учреждения. Дошкольных муниципальных детских учреждений нет в семи самоуправлениях: в волости Алайыэ, Кохтла (Ида-Вирумаа), Меэкси, Пийриссааре (Тартумаа), Рухну, Торгу (Сааремаа) и Палупера (Валгамаа).

Расходы на деятельность муниципальных детских учреждений составили в 2014 году около 207 миллионов евро. По сравнению с периодом десятилетней давности расходы возросли в общей сложности более чем вдвое. Увеличилась и доля базового образования в целом в расходах на деятельность самоуправления в разных сферах. Если 10 лет назад она составляла 15%, то в 2014 году – 20%.

В Таллинне в период 2011–2013 в 26 детских садов было инвестировано в общей сложности около 2,8 млн евро. Самую большую инвестицию из всех проверенных самоуправлений сделала волость Раэ: на 3 детских сада было израсходовано в целом около 8 миллионов евро. Относительно большие инвестиции были и в городе Тарту, где на 9 детских садов было потрачено в общей сложности около 3,1 млн евро.

Вместо приобретения новых зданий они были взяты в аренду. Например, в волости Виймси и Харку в сотрудничестве с частными предприятиями были сооружены новые детсадовские комплексы, которые передали МСУ в долгосрочную аренду. Таллинн и Тартуская волость взяли в аренду для создания новых мест в детских садах мобильные модульные здания (так наз. модульные детские сады) и установили их рядом с имеющимися детскими садами.

Согласно прогнозам численности населения, число детей в Эстонии сократится в возрастной группе 1-6 лет к 2020 году по сравнению с 2014 годом на 7%. К 2030 году детей будет уже меньше на 17-20%. Снижение ждет все уезды, немного скромнее оно будет только в Харьюмаа и Тартумаа. В ходе аудита проверялись следующие местные самоуправления (МСУ): город Таллинн, волость Виймси, Харку, Раэ и Куусалу (все в Харьюмаа), а также город Тарту, волости Тарту и Юленурме (все в Тартумаа).

Тоомас Маттсон
Руководитель коммуникационной службы Госконтроля
+372 640 0777
+372 513 4900
[email protected]
[email protected]
www.riigikontroll.ee
www.facebook.com/riigikontroll
www.twitter.com/riigikontroll

• Размещено 11.11.2015 11:00
• Дата последнего изменения: 13.11.2015 10:43
• Последний прoсмотр: 13.11.2015 10:43