Меморандум: Экологические платы, налоги, программы развития и сланцевый сектор

Точка зрения Госконтроля

ТАЛЛИНН, 20 октября 2014 г. – В 2013 году государство получило экологических налогов на сумму 84 млн евро. 74% экологических налогов (62 млн) уплатили предприятия сланцевого сектора. 83% налогов сланцевого сектора поступило от AS Eesti Energia, 11% от Viru Keemia Grupр, 3% от Kiviõli Keemiatööstus и 3% от остальных предпринимателей.
Собственно, экологические платы разделяются на две группы: плата за загрязнение, которая платится за загрязнение окружающей среды, и плата за использование природных ресурсов, которая платится за использование принадлежащих обществу природных ресурсов.

Экологические налоги не выполняют своих целей, и изменение/размеры этих налогов не базируются на содержательном анализе
В идеале государство должно облагать налогом добычу сланца и его использование таким образом, который создаст в долгосрочной перспективе (50 лет) наибольшую ценность для общества с учетом поступающего от сланцевого сектора налогового дохода, причиненного окружающей среде ущерба, а также прямых и косвенных расходов, которые государство и общество несут в результате добычи и обработки сланца как во время этой деятельности, так и по ее окончании.
Министерство окружающей среды обещало, что размер экологических налогов и динамика его изменения будут установлены не менее чем на следующие пять лет. Госконтроль предполагает, что деятельность государства по изменению/повышению/снижению налогов определена, основана на доказательной аргументации и способствует выполнению государственных документов по развитию, направляющих деятельность по добыче и использованию сланца.
Экологические налоги выполняют три основных цели: 1) определить справедливую цену природных ресурсов; 2) направить предпринимателей на бережное использование природных ресурсов; 3) возместить ущерб, который причиняется людям и окружающей среде в результате использования природных ресурсов.
Проведенный в сланцевом секторе аудит Госконтроля показал, что нынешние экологические налоги не выполняют возложенных на них целей и не направляют предпринимателей на более бережное использование природных ресурсов. Влияние добычи и использования сланца на окружающую среду, в противовес ожиданиям программы развития, по нескольким показателям возросло, вместо того, чтобы уменьшиться. Например, в 2012 году в сланцевом секторе по сравнению с 2007 годом в абсолютных количествах было больше как сланцевой золы (рост 12%) и летучей золы (8%), так и полукокса (2%). До сих пор не найдено успешных возможностей повторного применения возникшего большого количества отходов.
Также государство вместе со сланцевой промышленностью не смогло прийти к общему обоснованному пониманию в части того, является ли оптимальным размер экологических плат с точки зрения возмещения сегодняшнего и будущего ущерба окружающей среде, здоровью людей и социально-экономической сфере.
Исследований, которые признало бы и государство, и предприниматели, и которые были бы проведены с использованием признанных сторонами методов, заказано не было. Определение справедливой цены сланца до сих пор не стоит на повестке дня, поскольку до открытия рынка электроэнергии первоочередной задачей было удержание цены произведенной из сланца электроэнергии на низком уровне.
При установлении существующих до сих пор экологических налогов не учитывались их цели, эти налоги постепенно повышались арифметически, без оценки возникающих при использовании сланца доходов и расходов общества.

В итоге при нынешнем уровне экологических налогов можно доказательно убедиться в том, что получит общество в долгосрочной перспективе от добычи и использования сланца – выгоду или ущерб.

Нынешняя система экологических налогов нуждается в модернизации в ходе обновления программ развития сланцевого сектора
По оценке Госконтроля, подготовка Министерства окружающей среды к повышению экологических налогов была поверхностной и половинчатой. Хотя министерства завершают составление новых долгосрочных государственных программ, направляющих развитие сланцевого сектора, вопросы налогообложения рассматривались отдельно от программ развития.
По мнению Госконтроля, нынешняя система добычи сланца и налогообложение этой деятельности устарели и не учитывают того, что в части использования сланца произошло смещение с производства электроэнергии в сторону производства масла. Особенностью нынешней системы экологических налогов сланцевого сектора является то, что 4/5 бремени экологических налогов сланцевого сектора ложится на предприятия, производящие электричество и тепло, и 1/5 – на производство масла.
Данные Министерства окружающей среды показывают, что в 2013 году 83% экологических налогов уплатили производители электричества и тепла, и 17% – производители масла.[1] Иными словами, особенность налогообложения сланцевого сектора заключается в том, что самое большое налоговое бремя оказалось у сферы деятельности с самой низкой доходностью.
Причиной непропорционального распределения экологических налогов является то, что при производстве электроэнергии возникает больше облагаемого экологическим налогом загрязнения, чем при производстве масла.

По причине непропорционального распределения нагрузки в части экологических налогов повышение экологических налогов ограничивается, прежде всего, их влиянием на конкурентоспособность полученной из сланца электроэнергии. К сожалению, в отношении производства из сланца электричества и масла невозможно установить дифференцированные экологические налоги, поскольку это рассматривалось бы как незаконная государственная помощь.
Хотя действующая система экологических налогов рассматривает предприятия сланцевого сектора в зависимости от сферы деятельности неодинаково, Министерство окружающей среды и Министерство финансов не пожелали модернизировать исторически сложившуюся систему экологических налогов.
Госконтроль рекомендовал Министерству окружающей среды и Министерству финансов рассмотреть вопрос о том, чтобы наряду с нынешними экологическими налогами установить дополнительно в сфере производства сланцевого масла налог на доход собственника, основанный на стоимости, цене продажи сланцевого масла или на полученном от этого доходе, т. е. royalty.
Установление royalty позволило бы государству получить от высокодоходного[2] производства сланца государственный доход в том виде, который не повредил бы конкурентоспособности производства электроэнергии из сланца и сланцевого масла.
К весне 2013 года Министерство финансов составило анализ налогообложения сланца, но в нем уже изначально было исключено обложение налогом полученного при использовании сланца налога, поскольку это, якобы, не сочетается с принципами налоговой системы Эстонии. Правительство сообщило, что возможность установления royalty будет обсуждаться не ранее 2016 года, т. е. после установления новых экологических налогов и утверждения программ развития сланцевой отрасли.
Поскольку вопрос налогообложения сланцевой отрасли влияет на развитие всей сланцевой промышленности и на инвестиции в данной сфере, не является разумным принимать новую программу развития сланцевого сектора в срочном порядке до решения связанных с налогами вопросов. Госконтроль порекомендовал отложить принятие программ развития сланцевого сектора и принять взвешенные решения по налогам, которые необходимы как государству, так и предпринимателям для уверенности и ясности в долгосрочной перспективе.

Знания государства о влиянии экологических налогов, скорее, поверхностные
По мнению госконтроля, установлению экологических налогов и проведению конструктивного обсуждения с предпринимателями мешает нехватка адекватной информации о влиянии обоснованности размера экологических налогов и их действительном влиянии на сланцевый сектор.
Знания государства о производственных и финансовых показателях, а также инвестиционных планах не принадлежащих ему предприятий сланцевого сектора являются, скорее, поверхностными. На уровне государства в основном оперируют представленными самими предпринимателями сводными данными и исследованиями, достоверность которых трудно проверить. Заказанные самим государством исследования в части влияния экологических налогов не учитывают будущих изменений в использовании сланца.
Нехватка адекватной информации вызвала тревогу производителей сланцевого масла и их упреки в адрес государства, Эстонский союз химической промышленности инициировал кампанию, в ходе которой государство было обвинено к подталкиванию Ида-Вирумаа к социальной катастрофе.[3] Министерство окружающей среды считает, что обвинения представителей сланцевого сектора не обоснованы.[4] Госконтроль считает, что в возникшей ситуации очень важно вновь вывести обсуждение на рациональный уровень, чтобы все его стороны приложили усилия к восстановлению конструктивного диалога.
Значительно сильнее экологических налогов на доходность производителей сланцевого сектора влияют другие факторы, среди которых, например, волатильность цены на нефть, цена капитала и условия продажи масла.
При планируемом повышении экологических налогов производители сланцевого масла платили бы государству в 2015 году за производство 1 барреля сланцевого масла налоги в общей сумме около 3,9 доллара США, т. е. при нынешнем уровне цены на баррель сырой нефти (85,3 USD/б) – примерно 4,5% от цены продажи.
Если государство будет повышать экологические налоги ежегодно на 10%, то экологический налог увеличится за пять лет примерно на 1,6 USD за баррель и достигнет на пятый год повышения 5,5 USD за баррель. При нынешних объемах производства производители масла платили бы через пять лет экологических налогов на 4,35 млн евро больше, чем сейчас.
В качестве сравнения можно отметить, что в течение последних трех месяцев цена барреля нефти изменилась на 29,9 USD, упав с 115,7 USD за баррель до 85,8 USD за баррель.[5]
Экологический налог, который платят производители масла, учитывает как использование принадлежащих обществу природных ресурсов (сланец и вода), так и возникающее в процессе производства загрязнение.

По оценке Госконтроля, при установлении экологических налогов государству было бы разумно действовать следующим образом:
1. Отложить принятие новых программ развития энергетического хозяйства и сланцевого сектора (2016 – 2030) и в сотрудничестве с представителями сланцевого сектора разработать современные принципы налогообложения, которые учитывали бы происходящие в сланцевом секторе изменения и создали бы в долгосрочной перспективе (50 лет) наибольшую ценность для общества, принимая во внимание поступающий от сланцевого сектора налоговый доход, причиненный экологический ущерб, а также прямые и косвенные расходы, которые государство и общество несут в результате добычи и обработки сланца как в ходе этой деятельности, так и после ее завершения.
Налогообложение должно быть сбалансированным: если налоги будут слишком высокими, то инвесторы разместят свои средства в альтернативные возможности получения прибыли, а если налоги будут слишком низкими, то предоставление природных ресурсов в пользование не сделает общество богаче.
2. Для установления обоснованного размера экологических налогов Министерство окружающей среды должно заказать основанное на условленных со сланцевым сектором методах и признаваемое всеми сторонами исследование, которое поставило бы своей целью выяснить и оценить комплексное влияние сланцевого сектора на здоровье, окружающую среду, социально-экономическую сферу, безопасность и трудовую занятость, а также последствия различных решений в денежном выражении.
3. Для оценки влияния экологических налогов Министерство окружающей среды должно заказать независимый отчет об оценке влияний, основанный на представленных предпринимателями проверенных данных и учитывающий происходящее в сланцевом секторе развитие.

Составил Тармо Олго,
главный контролер отдела результативного аудита Госконтроля
+3726400776
[email protected]

• Размещено 20.10.2014 13:25
• Дата последнего изменения: 15.08.2015 23:41
• Последний прoсмотр: 15.08.2015 23:41