TALLINN, 5. mai 2014 – Riigikontroll leiab auditis, et riigil ei ole pea kahekümne aasta jooksul välja kujunenud parimat praktikat sihtasutuste vormi kasutamiseks avalike ülesannete täitmiseks ning riigil puuduvad üldpõhimõtted, millistel juhtudel asutada sihtasutus ja millistel juhtudel on avalikke teenuseid otstarbekas korraldada riigiasutuste kaudu. Domineerivaks on pigem valitsemisala ministeeriumi arusaam või päevapoliitilised eelistused.

Kuigi seaduse järgi peaks riik sihtasutusi asutama avalike funktsioonide täitmiseks, mis ei ole otseselt seotud riigivõimu teostamisega ja milleks muud tegevusvormid ei ole sobivad, on praktikas riik sihtasutusi loonud väga erinevate avalike teenuste osutamiseks.
Nii tegutsevadki sihtasutustena Eesti suurimad haiglad (Tartu Ülikooli Kliinikum, Põhja-Eesti Regionaalhaigla), Euroopa Liidu toetuste jagajad (Keskkonnainvesteeringute Keskus, Archimedes, Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus jt), mitmed kultuuriasutused (muuseumid, teatrid) ning kohaliku elu edendamisega tegelevad organisatsioonid (maakondlikud arenduskeskused, spordirajatiste haldajad jms).
Lõppenud aasta seisuga teostas riik asutajaõigusi rohkem kui 70 sihtasutuses, seejuures sihtasutuste arvu järgi on suurimaks asutajaõiguste teostajaks Kultuuriministeerium. Kultuuriministeerium on olnud ka viimaste aastate kõige aktiivsem sihtasutuste asutaja. Kokku maksti 2012. aastal sihtasutustele riigieelarvelist toetust 114,4 miljonit ja 2013. aastal 126,7 miljonit eurot. (Need näitajad ei sisalda ELi toetusi, mida mitmed sihtasutused vahendavad.) Samas näitas audit, et vaatamata isevooluteed kulgenud arengule riigis on sihtasutused põhikirjalisi eesmärke täitnud ja riigilt saadud raha üldiselt eesmärgipäraselt kasutanud.
Lisaks selgusele, milliseid avalikke ülesandeid peaks riik korraldama sihtasutuste kaudu, vajab siiski senisest suuremat läbipaistvust riigi eelarvest sihtasutuste rahastamine. Kuna sihtasutused tegutsevad väga erinevate eesmärkide elluviimisel, on selge, et ei ole võimalik kokku leppida ühetaolises rahastamismudelis kõikidele sihtasutustele. Auditis leidis aga Riigikontroll probleeme nii kehtivatest reeglitest kinnipidamise kui ka hägusate reeglitega. Peale selle on sihtasutustest kujunenud omakorda ministeeriumide rahastamise allikas. Auditi käigus sai Riigikontroll ühest ministeeriumist järgmise selgituse: seadusega pandud tegevuste tarbeks meile riigieelarvest raha ei eraldatud, aga sihtasutusele oli selleks tegevuseks võimalik toetust anda.
Riigikontrolli hinnangul ei aita selline rahaplaneerimine kindlasti kaasa riigieelarve läbipaistvusele.

Riigikontrolli üldisi tähelepanekud:

• Riigieelarvest sihtasutusele raha eraldamise põhimõtted on ministeeriumiti väga erinevad, kuid ka sihtasutuste tegevusvaldkonnad ja ülesanded erinevad suuresti.
• Üldiselt on ministeeriumid kehtestanud reeglid, mille alusel tehakse järelevalvet eraldatud raha kasutamise üle. Oli juhtumeid, kus raha eraldamise reegleid ei olnud järgitud või olid need läbipaistmatud. Ministeeriumide praktika järelevalve tegemisel on jällegi erinev: mõnel juhul on nii järelevalve reeglid kui ka korraldus tõhus, mõnel juhul mitte.
• Auditeeritud sihtasutustes ei tuvastatud riigi eelarvest eraldatud raha mittesihipärast kasutamist. Sihtasutused olid kehtestanud sisekontrollisüsteemi, et tagada raha sihipärane kasutamine.
• SA Keskkonnainvesteeringute Keskus asutajaõiguste teostamine ja sisuline järelevalve on põhjendamatult eri ministeeriumide kohustus: asutajaõigusi teostab Rahandusministeerium, aga valdkondlikku poliitikat kujundab ja sisulist järelevalvet sihtasutuse üle teeb Keskkonnaministeerium.
• SA Eesti Puuetega Inimeste Fond ei täida talle pandud ülesandeid ja see seab kahtluse alla fondi vajalikkuse. Fond on asutatud, et koguda raha puuetega inimeste toetamiseks, kuid sisuliselt vahendab fond vaid Hasartmängumaksu Nõukogu kaudu saadud toetusraha Eesti Puuetega Inimeste Kojale jt ühendustele

Mõned iseloomulikud näited auditis nähtud probleemide kohta, mis on seotud sihtasustustega

Näide 1
Sihtasutuseks muudetud teatrite rahastamises on valitsenud aastaid segadus

Kultuuriministeeriumi valitsemisalas on riigiasutustena tegutsenud teatreid ümber kujundatud sihtasutusteks viimase 10 aasta jooksul ning nüüdseks on asutatud juba 8 sihtasutust. Samal ajal pole Kultuuriministeerium senini kinni pidanud etendusasutuste seadusega kehtestatud reeglitest teatritele toetuse eraldamisel. Etendusasutuse seaduse kohaselt määratakse toetus etenduse külastaja toetusena. Sellega hüvitatakse etendusasutusele külastaja teenindamise tegeliku kulu ja arvestusliku piletihinna vahe. Tegelikult Kultuuriministeerium seaduses toodud põhimõtet ei järgi.
Põhjuseks on see, et teatrite (auditis SA Vene Teater näitel) kuluarvestus ei võimalda saada etenduste teenindamiseks tehtavate kulutuste kohta andmeid ning ministeerium ei ole välja arvutanud arvestuslikku piletihinda. Teisisõnu puuduvad eeldused seaduses toodud rahastamismudeli rakendamiseks. Kuigi seadusega kehtestatud toetuse arvutamise mudel on osutunud praktikas mitterakendatavaks, ei ole ka seadust muudetud, et ühtlustada toetuste andmise alused tegeliku praktikaga. Selline ebaselgus rahastamise reeglites ei paku teatritele kindlust pikaajaliste otsuste tegemiseks ning olukorras, kus riigiteatreid muudetakse järjest sihtasutusteks, on see probleemne.

Näide 2
Kuidas ministeeriumid kasutavad ka ise sihtasutustele eraldatud raha

Auditis tuvastas Riigikontroll juhtumeid, kus raha, mis algselt eraldatakse sihtasutusele, jõuab ringiga tagasi ministeeriumisse. Kõige ulatuslikum ja pikaajalisem on see probleem Keskkonnainvesteeringute Keskuse (KIK) ja Keskkonnaministeeriumi vahel.
Nimelt rahastatakse KIKi kaudu Keskkonnaministeeriumi tegevusi, milleks tuleks küsida raha riigieelarvest. 2012. aasta keskkonnaprogrammi eelarvest rahastati muu hulgas 80 Keskkonnaministeeriumi ja tema allasutuste projekti (kokku rahastati 1076 projekti kokku 42,2 miljoni euroga, sh sai ministeeriumi valitsemisala 7 miljonit). KIKi kaudu ministeeriumi ja valitsemisala asutuste tegevuste rahastamise korral ei kajastu nende tegevuste jaoks vajaminev raha riigieelarves Keskkonnaministeeriumi tegevuskuluna ja see ei anna tervikpilti, kui palju ministeerium oma tegevusteks riigieelarvest raha vajab. KIKi kaudu raha saamiseks peavad Keskkonnaministeerium ja tema allasutused kirjutama projekte, KIK peab neid menetlema, ministeeriumi komisjon hindama ning KIKi nõukogu kinnitama ning toetuse saajad peavad toetuse kasutamisest aru andma ja KIK aruandeid kontrollima. Selline rahastamine suurendab nii Keskkonnaministeeriumi, tema allasutuste kui ka KIKi halduskoormust. Enamgi veel, kui Keskkonnaministeeriumi valitsemisala asutused esitavad taotlusi kiireloomulisena, siis hindavad neid ministeeriumi töötajad ise. See aga tähendab, et ministeeriumi töötajad hindavad sisuliselt iseenda tööandja või selle allasutuse tööd.
See, et sihtasutusest on võimalik raha omakorda ministeeriumi eelarvesse tagasi taotleda, võib olla ka põhjuseks, miks asutajaõigusi teostavad ministeeriumid on vähe motiveeritud valdkonda korrastama.

Taustaks

Riigikontrolli auditis selgitati, kas riigi asutatud sihtasutustele toetuse andmine on arusaadav ja läbipaistev ning kas ministeeriumid on loonud toetuste andmiseks ning antud toetuste kasutamise üle järelevalve tegemiseks kontrollisüsteemi. Ühtlasi uuriti, kui põhjalikult kaalusid ministeeriumid juriidilise vormi valikut sihtasutuse loomisel.
Auditisse valitud sihtasutustes uuriti, kuidas on korraldatud riigieelarvest saadud raha kasutamine ning kas saadud raha on kasutatud sihi- ja õiguspäraselt.
Riigi nimel teostavad ministeeriumid, maavalitsused ja põhiseaduslikud institutsioonid asutajaõigusi 70 sihtasutuses. Pea kõik ministeeriumid annavad toetust riigi asutatud sihtasutustele. Kokku maksti 2012. aastal sihtasutustele riigieelarvelist toetust 114,4 miljonit ja 2013. aastal 126,7 miljonit eurot. Riigieelarvest saadava raha ja neile üle antud vara kasutades täidavad sihtasutused väga erinevaid ülesandeid, alates välisabi jagamisest ning lõpetades tegevustega tervishoiu-, kultuuri- vm valdkonnas. Seetõttu on oluline, et nii raha jagavad ministeeriumid kui ka sihtasutused on kehtestanud sisekontrollisüsteemid, mis tagavad raha sihi- ja õiguspärase kasutamise.

Toomas Mattson
Riigikontrolli kommunikatsiooniteenistuse juhataja
+372 640 0777
+372 513 4900
[email protected]
[email protected]
www.riigikontroll.ee
www.facebook.com/riigikontroll
www.twitter.com/riigikontroll

• Postitatud: 05.05.2014 16:18
• Viimane muudatus: 16.08.2015 00:04
• Viimane ülevaatus: 16.08.2015 00:04