TALLINN, 18. veebruar 2015 – Riigiasutused on aastatel 2010–2013 tellinud 41 miljoni euro eest üle 1300 uuringu. Peamiselt kasutatakse uuringuid poliitikate väljatöötamisel taustainfona, kuid neid võiks Riigikontrolli hinnangul teadmistepõhisel poliitikakujundamisel rohkem kasutada. Audit näitas, et uuringute tellimise võimekus on riigiasutustes ebaühtlane, uuringute tellimine puudulikult koordineeritud ning tellitud uuringute kättesaadavust tuleks parandada, luues üleriigilise ühtse uuringute andmebaasi.
Riigikontrolli audit näitas, et otsuste langetamisel kasutatakse uuringuid vähe. Valdav osa (63%) auditi käigus süvitsi vaadeldud 56 uuringust on tellitud taustainfona, et saada probleemidest või valdkonnast ülevaade. Paljude uuringute puhul ei ole aru saada, kas ja millises ulatuses on neid kasutatud. Vaadeldud poolesajast uuringust oli kasutamine poliitikate väljatöötamisel selgelt tuvastatav 46%-l juhtudest (uuringule on poliitikadokumendis või arengukavas viidatud vms). Ülejäänud uuringute puhul võis leiduda küll teatud märke uuringu kasutamisest, kuid konkreetsed seosed olid kaudsed ja raskesti tuvastatavad.
Riigi tellitud uuringute kättesaadavus vajaks parandamist. Vaatamata ministeeriumide ühesugusele veebilehe struktuurile on tellitud uuringute leidmine sealt keeruline, kuna ministeeriumid paigutavad uuringuid oma kodulehtedel erinevatesse kohtadesse. Riigi tellitud uuringutest tervikülevaate saamine eeldaks märkimisväärset käsitööd. Probleemi lahendamiseks tuleks luua riigis keskne uuringute andmebaas, mis sisaldaks ka uuringu lühikokkuvõtet ja uuringuga seotud märksõnu. Ühtne andmebaas võimaldaks avalikkusel saada tervikliku pildi kõigist riigi tellitud uuringutest ning tagada uuringute kättesaadavuse läbi aja. Auditi käigus tehtud intervjuudest selgus näiteks, et Euroopa Liidu tõukefondidest rahastatud programmide raames on tehtud palju uuringuid, kuid kui programmid ära lõpevad, kaovad ka vastavad kodulehed ja analüüsid.
Audit näitas ka, et mitte kõik uuringud pole kodulehel avaldatud. Osalt on see tingitud unustamisest või sellest, et üht või teist uuringut käsitletakse olemuselt pigem asutusesiseseks kasutamiseks mõelduna. Riigikontrolli tehtud intervjuudes viidati üksikutel juhtudel, et uuringuid on jäetud avalikustamata ka poliitilistel põhjustel. Näiteks ühel juhtumil kavandati uuringu avaldamine valmimisest ligi viis kuud hilisemaks, sest minister soovis sellega ise poliitiliselt sobival hetkel välja tulla.
Uuringute tellimise lähteülesanne ei ole alati hästi läbi mõeldud. Auditi käigus tehtud viie ministeeriumi haldusala uuringute lähteülesannete analüüs näitas märkimisväärseid erinevusi riigiasutuste suutlikkuses tellida kvaliteetseid uuringuid. Mitmel juhul ei olnud uuringu lähteülesandes püstitatud selget uuringu eesmärki või uurimisküsimusi. Sageli oli uuritava probleemi taustakirjeldus napp ning polnud esitatud infot selle kohta, kuidas tulemusi rakendada soovitakse.
Probleeme tekitab uuringute tellimisel riigihangete mõistlik kasutamine. Mitmed riigiasutused uuringuid hankides läinud lihtsama vastupanu teed ja kasutanud parima pakkumise väljaselgitamisel ainsa hindamiskriteeriumina uuringu maksumust. Pakkumiste hindamisel madalaima hinna eelistamine majanduslikult soodsama pakkumise esitamist võimaldavatele hindamiskriteeriumitele seab kahtluse alla kvaliteetse tulemuse saavutamise võimalikkuse. Soovides näiteks lihtsat küsitlusteenust, on väga detailse metoodikakirjelduse (ja selle täitmise jälgimise) korral võimalik hinnapõhist konkurssi korraldada ja selle tulemusena ka uuring tellida, kuid hinda on ainsa kriteeriumina kasutatud ka väga sisuliste uuringuhangete puhul, nagu näiteks tööjõu kompetentsuse ja vajaduse väljaselgitamine.
Hangete sisulise hindamise ja võimaliku vaidlustamise kartuses ei telli paljud riigiasutused uuringuga vastuste saamist oma küsimustele, vaid proovivad omalt poolt välja pakkuda täpse metoodika. Nii ei saa uuringufirmad kasutada oma oskusteavet, kuidas uuringut kõige efektiivsemalt teostada, vaid peavad järgima tellija poolt ette antud uurimisviisi. Samas ei ole riigiasutustel üldjuhul piisavalt kogemust uurimismeetodite alal, mistõttu on mitmete uuringute lähteülesannetes nõutud metoodika kaheldav. Ebaprofessionaalseid hankeid iseloomustab metoodika liigne täpsus. Näiteks pidi ühe uuringu raames tegema täpselt 108 intervjuud. Uuringufirmade esindajad nimetasid olulise probleemina ka ebarealistlikke ootusi üldkogumi hõlmamisele (nt tuleb küsitleda 50% üldkogumist).
Kuigi ka ministeeriumide siseselt oli tase ebaühtlane, võib üldistatult öelda, et kõige paremini olid koostatud Sotsiaalministeeriumi lähteülesanded, mis sisaldasid pea alati põhjalikku probleemikirjeldust ja selgeid uurimisküsimusi. Ka hangetega seoses võib esile tõsta Sotsiaalministeeriumi uuringuhanked, kus tüüpiliselt moodustas hinna osakaal pakkumuste hindamisel 30% koguhindest, tähtsamaks peeti pakkuja sisulist lahendust. Viimase puhul hinnati omakorda pakkuja arusaama analüüsi eesmärgist, analüüsiprotsessi kirjeldust ja põhjendatust ning projektiplaani.
Tegevused uuringute kavandamise ja tellimise parandamiseks on ellu viimata. Audit näitas, et kuigi Riigikantselei on võtnud endale ülesande luua süsteem poliitikakujundamist ja elluviimist toetavate uuringutulemuste levitamiseks ja muuta uuringute kavandamine läbipaistvamaks, on enamik lubatud tegevusi jäänud seni täitmata. Riigis puuduvad endiselt ühtsed kokkulepitud põhimõtted, millega tagada uuringute kavandamise ja tellimise läbipaistvus ning parem koordineeritus.
Riigikontroll andis auditi tulemuste põhjal mitmeid soovitusi, kuidas tagada uuringute kavandamise, tellimise ja kasutamise suurem läbipaistvus. Ministeeriumid ja Riigikantselei nõustusid enamjaolt Riigikontrolli soovitustega ning on juba asunud ellu viima mitmeid tegevusi uuringute tellimise ja avalikustamise tõhustamiseks.
***
Taustaks
Riigikontroll hindas, kas ja kuidas uuringuid otsustamisprotsessis kasutatakse, kas uuringud on avalikkusele kättesaadavad ning milline on ministeeriumide suutlikkus tellida kvaliteetseid uuringuid.
Riigikontroll eeldas, et uuringute tellimisele kulutatud raha on kasutatud otstarbekalt, kui uuringust tõuseb mingisugune kasu. Uuring peab looma infot, mis aitab kaasa tegevuste planeerimisele ja otsuste kujundamisele. Samuti peab avalikkusel olema huvi korral võimalik aru saada, kas ja kuidas riigi raha eest tellitud uuringu tulemusi on kasutatud.
Eesti on 2012. aastast üks 64 riigist, kes on liitunud avatud valitsemise partnerlusega – rahvusvahelise algatusega edendada maailmas head riigivalitsemist. Avatud valitsemine tähendab tegutsemist ausalt, läbipaistvalt ja dialoogis kodanikega. Avalikkusel on oluline näha ja aru saada, millele tuginedes riigivalitsejad otsuseid teevad ning kas uuringute tellimisele kulutatud raha on ennast õigustanud.
Uuringute tellimise ja rahastamise eest vastutab ministeerium või tema haldusala asutus. Riigis tervikuna on võtnud endale kohustuse parandada uuringute kavandamist ja levitamist Riigikantselei, kes viib ellu programmi „Valitsuse töö pikaajalise planeerimise süsteemi arendamine ja korrastamine“.
Audit hõlmas aastatel 2010–2013 ministeeriumide ja riigiasutuste (sh sihtasutuste) tellitud uuringuid. Uuringuna käsitleti auditis töid, milles analüüsitakse mingit valdkonda või probleemi sügavamalt ning mida on kasutatud poliitika või tegevuse plaanimisel ja/või elluviimisel.
Ülevaade tellitud uuringute arvust ja maksumusest on esitatud tabelis 1.
Tabel 1. Aastatel 2010–2013 tellitud uuringute arv ja maksumus haldusalade kaupa
|
Haldusala/asutus*
|
Uuringute arv
|
sh ministeeriumide tellitud uuringute arv
|
Uuringute maksumus
(mln €)
|
sh ministeeriumide tellitud uuringute maksumus (mln €)
|
|
Keskkonnaministeerium
|
357
|
245
|
15,51
|
14,26
|
|
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium
|
219
|
53
|
5,13
|
1,14
|
|
Siseministeerium
|
202
|
83
|
1,81
|
0,75
|
|
Põllumajandusministeerium
|
92
|
89
|
5,88
|
5,85
|
|
Haridus- ja Teadusministeerium
|
83
|
36
|
1,57
|
1,08
|
|
Rahandusministeerium
|
77
|
61
|
1,75
|
1,43
|
|
Sotsiaalministeerium
|
62
|
43
|
1,53
|
1,42
|
|
Kaitseministeerium
|
60
|
60
|
4,43
|
4,43
|
|
Kultuuriministeerium
|
43
|
20
|
0,89
|
0,36
|
|
Justiitsministeerium
|
24
|
24
|
0,49
|
0,49
|
|
Välisministeerium
|
4
|
4
|
0,02
|
0,02
|
|
Riigikantselei (sh TOFi uuringud)
|
57
|
–
|
1,70
|
–
|
|
Haigekassa
|
20
|
–
|
0,11
|
–
|
|
Töötukassa
|
14
|
–
|
0,10
|
–
|
* Päringuga olid lisaks ministeeriumidele hõlmatud järgmised asutused (kursiivis esitatud asutused uuringuid tellinud ei olnud): Haridus- ja Teadusministeeriumi haldusala – Keeleinspektsioon, Rahvusarhiiv, Eesti Noorsootöö Keskus, SA Eesti Teadusagentuur, SA Innove, SA Archimedes, SA Kutsekoda, Spordikoolituse ja -teabe SA. Justiitsministeeriumi haldusala – Andmekaitse Inspektsioon, Patendiamet. Kaitseministeeriumi haldusala – Kaitsevägi, Kaitseressursside Amet. Keskkonnaministeeriumi haldusala – Maaamet, Keskkonnaamet, Keskkonnainspektsioon. Kultuuriministeeriumi haldusala – Muinsuskaitseamet, Integratsiooni ja Migratsiooni Sihtasutus Meie Inimesed. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi haldusala – Konkurentsiamet, Lennuamet, Maanteeamet, Tarbijakaitseamet, Veeteede Amet, Tehnilise Järelevalve Amet, Riigi Infosüsteemi Amet, EAS, SA KredEx. Põllumajandusministeeriumi haldusala – Põllumajandusamet, PRIA, Veterinaar- ja Toiduamet, Maaelu Edendamise SA. Rahandusministeeriumi haldusala – Maksu- ja Tolliamet, Statistikaamet. Siseministeeriumi haldusala – Politsei- ja Piirivalveamet, Päästeamet, Häirekeskus, 15 maavalitsust. Sotsiaalministeeriumi haldusala – Ravimiamet, Sotsiaalkindlustusamet, Terviseamet, Tööinspektsioon. Lisaks Riigikantselei, Eesti Töötukassa ja Eesti Haigekassa.
Allikas: asutuste vastused Riigikontrolli teabepäringule
Analüüse ja järeldusi tehti auditi käigus viies ministeeriumis (Haridus- ja Teadus-, Majandus- ja Kommunikatsiooni-, Põllumajandus-, Sise- ja Sotsiaalministeerium) ja nende haldusala asutustes tellitud 56 uuringu põhjal.
Avatud valitsemist toetades on auditiaruande elektroonilise lisana avaldatud kõigi aastatel 2010–2013 tellitud uuringute nimekiri. Nimekiri põhineb auditi käigus tehtud kõigi ministeeriumide ja riigiasutuste küsitlusel.
Toomas Mattson
Riigikontrolli kommunikatsiooniteenistuse juhataja
+372 640 0777
+372 513 4900
[email protected]
[email protected]
www.riigikontroll.ee
www.facebook.com/riigikontroll
www.twitter.com/riigikontroll
-
Postitatud:
18.02.2015 10:00
-
Viimane muudatus:
10.11.2015 17:22
-
Viimane ülevaatus:
10.11.2015 17:22