ТАЛЛИНН, 5 мая 2014 г. – В проведенном Государственным контролем аудите был сделан вывод о том, что за двадцать лет государство так и не выработало наилучшую практику использования фондов для выполнения публичных задач, и что у государства отсутствуют общие принципы принятия решений о том, в каких случаях следует учреждать фонд, а в каких было бы целесообразнее оказывать публичные услуги через государственные учреждения. Наиболее важную роль в таких решениях играют скорее представления министерства в соответствующей сфере управления или краткосрочные политические предпочтения.

Хотя согласно закону государству следует учреждать фонды для выполнения таких публичных функций, которые прямо не связаны с осуществлением государственной власти и для которых не подходят другие организационно-правовые формы, на практике государство создает фонды для оказания самых разных публичных услуг.

Так, в качестве фондов в Эстонии осуществляют свою деятельность крупнейшие больницы (Клиника Тартуского университета, Северо-Эстонская региональная больница), организации, распределяющие субсидии Европейского союза (Центр инвестиций в окружающую среду, Archimedes, Фонд развития предпринимательства и др.), различные культурные учреждения (музеи, театры) и организации, занимающиеся развитием местной жизни (уездные центры развития, управляющие спортивными сооружениями организации и пр.).
По положению на конец прошлого года государство воспользовалось своими учредительскими правами для создания более 70 фондов, причем по количеству учрежденных фондов первое место занимает Министерство культуры. Министерство культуры также являлось самым активным учредителем фондов в последние годы. Совокупный размер субсидий, выплаченных фондам из государственного бюджета, составил 114,4 миллиона евро в 2012 г. и 126,7 миллиона евро в 2013 г. (Эти показатели не включают субсидии ЕС, которые распределяются несколькими фондами). С другой стороны, аудит показал, что несмотря на то, что процесс создания фондов в государстве был пущен на самотек, фонды выполняют зафиксированные в их уставах цели и, как правило, используют полученные от государства денежные средства целевым образом.
Помимо внесения ясности в вопрос о том, выполнение каких именно публичных задач государству следует организовывать через фонды, требуется повысить прозрачность финансирования фондов из государственного бюджета. Поскольку фонды занимаются реализацией самых разных целей, согласование единой модели финансирования для всех фондов, очевидно, невозможно. Тем не менее, в ходе аудита Государственный контроль выявил проблемы как с соблюдением действующих правил, так и с неопределенностью самих правил. Кроме того, фонды, в свою очередь, превратились в источник финансирования министерств. В ходе аудита Государственный контроль получил из одного министерства следующее разъяснение: нам не были выделены средства из государственного бюджета для осуществления деятельности, возложенной на нас законом, а фонду можно было предоставить субсидию для осуществления такой деятельности.

По оценке Государственного контроля, такое финансовое планирование ни в коей мере не содействует прозрачности государственного бюджета.

Общие замечания Государственного контроля:

• Принципы выделения фондам денежных средств из государственного бюджета сильно различаются по министерствам, но большие различия также присутствуют в видах деятельности и задачах фондов.
• В целом, министерства установили правила, на основании которых осуществляется надзор за использованием выделенных денежных средств. Были случаи, когда правила выделения денежных средств не соблюдались или были непрозрачными. Есть различия и в практике надзора, осуществляемого министерствами: правила и организация надзора не всегда являются эффективными.
• В проверенных фондах не были выявлены случаи нецелевого использования денежных средств, выделенных из государственного бюджета. Фонды ввели систему внутреннего контроля для обеспечения целевого использования денежных средств.
• В случае фонда «Центр инвестиций в окружающую среду» осуществление учредительских прав и фактический надзор за деятельностью фонда необоснованно отнесены к обязанностям различных министерств: учредительские права осуществляет Министерство финансов, а формированием политики в данной сфере деятельности и фактический надзор за деятельностью фонда осуществляет Министерство окружающей среды.
• Эстонский фонд инвалидов не выполняет возложенные на него задачи, что ставит под сомнение необходимость его существования. Фонд был учрежден для сбора денежных средств с целью оказания поддержки инвалидам, но, по сути, фонд лишь посредничает при передаче Палате инвалидов Эстонии и др. объединениям денежных средств, полученных через Совет по налогу на азартные игры.

Некоторые характерные примеры обнаруженных при аудите проблем, связанных с фондами

Пример 1
В финансировании преобразованных в фонды театров годами сохраняется неразбериха

Театры, действовавшие в качестве государственных учреждений в сфере управления Министерства культуры, в течение последних десяти лет преобразовывались в фонды, и к настоящему времени было учреждено уже восемь фондов. При этом Министерство культуры до настоящего времени не соблюдает правила выделения субсидий театрам, установленные в Законе о зрелищных учреждениях. Согласно Закону о зрелищных учреждениях субсидия назначается в виде субсидии на посетителя представления. Соответственно, зрелищному учреждению компенсируется разница между расчетной ценой билета и фактическими расходами на обслуживание посетителя. В действительности Министерство культуры не соблюдает установленный в законе принцип.
Причина этого состоит в том, что учет расходов театров (на примере Фонда «Русский театр» в данном аудите) не позволяет получить данные о расходах на обслуживание представлений, и министерство не рассчитало расчетную цену билета. Иными словами, отсутствуют предпосылки для применения модели финансирования, предусмотренной законом. Хотя установленная в законе модель расчета субсидии оказалась неприменимой на практике, закон не был изменен для приведения основ субсидирования в соответствие с фактической практикой. Такая неясность в правилах финансирования лишает театры уверенности при принятии долгосрочных решений, и в ситуации, при которой государственные театры все чаще преобразовываются в фонды, это чревато проблемами.

Пример 2

Министерства сами используют денежные средства, выделенные фондам
В ходе аудита Государственный контроль выявил случаи, при которых деньги, первоначально выделенные фонду, по кругу возвращались в министерство. Эта проблема носит наиболее масштабный и долгосрочный характер в отношениях между Центром инвестиций в окружающую среду (KIK) и Министерством окружающей среды.
Через KIK финансируется такая деятельность Министерства окружающей среды, для финансирования которой следует запрашивать средства из государственного бюджета. В 2012 г. из бюджета программы окружающей среды было профинансировано, среди прочего, 80 проектов Министерства окружающей среды и его подведомственных учреждений (в общей сложности было профинансировано 1076 проектов на общую сумму 42,2 миллиона евро, при этом сфера управления министерства получила 7 миллионов). Если финансирование деятельности министерства и учреждений в его сфере управления осуществляется через KIK, то денежные средства, необходимые для такой деятельности, не отражаются в государственном бюджете как операционные расходы Министерства окружающей среды, не давая целостного представления о размере ассигнований из государственного бюджета, в которых нуждается министерство для своей деятельности. Для получения денежных средств через KIK Министерство окружающей среды и его подведомственные учреждения должны составлять проекты, KIK должен их рассматривать с последующей оценкой в комиссии министерства и утверждением в совете KIK, получатели субсидии должны отчитываться об использовании субсидии, а KIK – проверять отчетность. Такая схема финансирования увеличивает административную нагрузку Министерства окружающей среды, его подведомственных учреждений и KIK. Более того, если учреждения в сфере управления Министерства окружающей среды подают срочные заявки, то сотрудники министерства должны их сами оценивать. Это означает, что сотрудники министерства, по сути, оценивают работу собственного работодателя или его подведомственного учреждения.
Возможность подавать заявки на обратное получение денежных средств в бюджет министерства из фондов может являться причиной низкой мотивации министерств, осуществляющих учредительские права, упорядочить данную сферу.

Справочная информация
В проведенном Государственном контролем аудите рассматривалась понятность и прозрачность процесса субсидирования учрежденных государством фондов и наличие созданной министерствами системы контроля для осуществления надзора за выдачей субсидий и их использованием. Также изучалась тщательность выбора министерствами организационно-правовой формы при создании фонда.
В проверенных в ходе аудита фондах была изучена организация использования денежных средств, полученных из государственного бюджета, а также правомерность и целевой характер использования таких средств.
Министерства, уездные управы и конституционные институты осуществляют от имени государства учредительские права в 70 фондах. Практически все министерства выдают субсидии учрежденным государством фондам. Совокупный размер субсидий, выплаченных фондам из государственного бюджета, составил 114,4 миллиона евро в 2012 г. и 126,7 миллиона евро в 2013 г. Фонды используют получаемые из государственного бюджета средства и переданное им имущество для выполнения самых разных задач, начиная с распределения иностранных субсидий и заканчивая деятельностью в сфере здравоохранения, культуры и пр. По этой причине важно, чтобы как распределяющие денежные средства министерства, так и фонды ввели системы внутреннего контроля, обеспечивающие целевое и правомерное использование денежных средств.

Тоомас Маттсон
Начальник отдела по связям с общественностью Государственного контроля
+372 640 0777
+372 513 4900
[email protected]
[email protected]
www.riigikontroll.ee
www.facebook.com/riigikontroll
www.twitter.com/riigikontroll

• Размещено 05.05.2014 16:18
• Дата последнего изменения: 16.08.2015 0:04
• Последний прoсмотр: 16.08.2015 0:04