Austatud istungi juhataja, lugupeetud Riigikogu liikmed

Igal aastal esitab Riigikontroll Riigikogu täiskogule arutamiseks kaks aruannet. Esimene on audit riigi majandusaasta aruande kohta, millest äsja rääkis põhjalikult rahandusminister. Teine on aastaraport, mis käsitleb olulisemaid probleeme riigihalduses. Tänavu on aastaraporti keskmes koroonakriis.

Esmalt auditist riigi majandusaasta aruande kohta. Kinnitan rahandusministri sõnu, et möödunud aasta raamatupidamise aastaaruanne on Riigikontrolli hinnangul olulises osas õige ehk see kajastab õigesti ja õiglaselt riigi finantsseisundit, majandustulemust ja rahavoogusid.

Riigikontrolli hinnangul on ka riigi majandustehingud olulises osas kooskõlas riigieelarve seadusega ning 2020. aasta riigieelarvega, mis on seadusena vastu võetud. Aga see ei ole kindlasti üllatus ei Riigikontrollile ega ka mitte Riigikogule.

Olen ka varem viidanud, et iga-aastane riigieelarve seadus on saavutanud sellise üldistustaseme, mis muudab riigieelarvest arusaamise kõrval ka selle seaduse rikkumise üsna võimatuks.

On tervitatav, et rahandusminister on algatanud riigieelarve baasseaduse muutmise. Eesmärgiks on muuta riigieelarve sisukaks dokumendiks. Jah, ministeeriumi kavatsused on head. Jah, eelarvepilt saab selle eelnõu heakskiitmisel olema detailsem. Paraku on riigieelarvega seotud probleemid palju tõsisemad.

Olen kahjuks veendunud, et ka uue eelnõu vastuvõtmisel ei anna riigieelarves esitatav info tegelikult ei juhtidele ega avalikkusele selget teadmist, kuhu riigieelarve raha läheb ja mis on selle rahastatava tegevuse mõju.

Selle tulemusena ei hakka ka ministeeriumides finantsjuhtimine toimuma programmidest ja riigieelarve ülesehitusest lähtuvalt. Pigem tehakse veelgi rohkem kirjatööd, mille tulemust kellelegi vaja ei ole. Ühte eelarvet peetakse tegeliku ja praktilise elu jaoks ning teist selleks, et reaalsus oleks tõlgitud eelarve baasseaduses nõutud vormi.

Julgen kinnitada, et ma tean, millest räägin, sest mul on olnud au olla üheksa aastat haridusministeeriumi kantsler. Omal ajal oli just haridusministeerium see, mis esimesena tegevuspõhist eelarvet katsetas.

Tegevuspõhise eelarve entusiastide loodud kujutluspildid on küll ahvatlevad, kuid pelk teoreetiliste eeliste kirjeldamine ei asenda tegelikkust ja praktilisi vajadusi. Päriselus ei näe me tegevuspõhise riigieelarve väljalubatud eeliseid, kadunud on arusaadavus ja võrreldavus. Ja praegune eelarve on tegevuspõhine ainult nime poolest, mitte tegelikkuses.

Aga muidugi võib tegevuspõhiseks nimetada mida iganes, millega kaasneb hästi palju tegevust, nagu selle eelarve koostamisel.

Muide, ega ka valitsus ei kasuta oma eelarvearuteludel sellist eelarvevarianti, mis siia Riigikogu liikmetele tuuakse. Valitsus räägib ikka konkreetsetest summadest ja konkreetsetest kuludest, mitte programmidest. Et Riigikogu saab eelarve sellisel kujul nagu saab, on aga Riigikogu enda otsus. Parlament on ise praeguse baasseaduse heaks kiitnud.

Kuid ainult baasseaduse muutmine eelarvet sisukamaks ei muuda. Isegi kui riigieelarvet koostatakse tulevikus veelgi põhjalikumana ja detailsemana. Seadus annab raamid, mis tuleb täita arusaadava ja mõtestatud sisuga, säilitades eelarves paindlikkuse. See nõuab jõulist ja mõtestatud eestvedamist nii Rahandusministeeriumis, valitsuses tervikuna kui ka Riigikogus.

Riigikontroll on jätkuvalt hea meelega valmis olema oma teadmiste ja kogemustega toeks, kui parlament nüüd eelarve reformimise põhjalikult ette võtab.

Teine siin kõneks olev aruanne käsitleb tavapäraselt riigi toimimise aktuaalseid probleeme. Seekord on arusaadavalt vaatluse all riigi toimimine koroonakriisis. Riigikontroll on viimase ligi kahe aasta jooksul koostanud ja avaldanud mitmeid koroonakriisi lahendamise aspekte puudutavaid auditeid, ülevaateid ning märgukirju. Neid on arutanud Riigikogu riigieelarve kontrolli erikomisjon ja teised komisjonid.

Täna teie ees olevasse ülevaatesse on nendest aruannetest koondatud peamine. Kolmanda laine harjal on näha, et esimese ja teise koroonalaine õppetunnid ei ole oma asjakohasust kaotanud. Viis olulist koroonapandeemia õppetundi on aruandes kirjas, saate nendega tutvuda. Räägin aga veel kahest pandeemiast – analüüsimise pandeemiast, mis kurnab, kuid kuhugi ei vii, ja hüljatud vastutuse pandeemiast.

Head Riigikogu liikmed

Mitmete meie tänaste probleemide alge ei ole praegustes otsustes, vaid minevikus. Selles, mis minevikus on otsustatud või otsustamata jäetud. Tagajärjed annavad aga tunda nüüd.

Eesti marssis koroonakriisile vastu valitsusasutuste teadmisega, et Terviseamet ei suuda kriisijuhtimise struktuuri mehitada ega tule kriisi lahendamisega toime. Sellele oli Terviseamet ise osutanud – viimati aastal 2018, kaks aastat enne kriisi puhkemist. Öelnud, et riigil peaaegu polegi tervishoiuvaru, sealhulgas isikukaitsevahendeid. Et kiirabi ja haiglate suutlikkus nakkushaiguse põhjustatud kriisi puhul pole teada. Ja nii edasi ja nii edasi.

Kuid see appikarje oli nagu Terviseameti külmlao häiresignaal, mis ei jõudnud kuhugi.

Terviseamet oli jäetud oma ülesannete ja probleemidega üksi. Tagajärjeks oli see, et kriisi süvenedes osutus kriisi lahendajaks määratud asutus hoopis ise abivajajaks. Seevastu olid meil kriisi sisenedes taskud täis aastate jooksul koostatud erinevaid riskianalüüse. Need kirjeldasid üsna täpselt seda, mis epideemia ajal juhtuma hakkab.

Üks näide – vaktsineerimist puudutavad valmisolekulüngad olid välja toodud juba kümme aastat tagasi. Terviseameti koostatud analüüsi vaktsineerimist puudutav probleemikirjeldus aastast 2011 kõlab nagu väljavõte mõnest ajalehest aastal 2021. Analüüsist saab lugeda, et ohtlike nakkushaiguste leviku korral võivad tekkida raskused massvaktsineerimise operatiivse läbiviimisega, probleemiks on aeganõudev riskirühmade kindlaksmääramine, teavitamine ja nende kohalekutsumine vaktsineerimiskohtadesse, põhivaktsineerijate, s.o perearstide piiratud võimsus, elanike negatiivne suhtumine vaktsineerimise vajadusse. Muu hulgas juhiti analüüsis tähelepanu lähikontaktsete kindlakstegemise probleemidele seoses andmekaitseasutuse jäikade hoiakutega jne.

Mis sai pärast selle analüüsi valmimist? Analüüsis toodud probleemide lahendamise asemel sündisid aastate jooksul üha järgmised riskianalüüsid. Need kirjeldasid veelgi põhjalikumalt juba teadaolevaid lahendamata probleeme.

Miks aga probleemide tuvastamisele ei järgnenud otsuseid lahenduste kohta või ressursside eraldamise kohta? Pakun välja mõned võimalikud põhjused.

Esiteks on selge, et otsustajatel on keeruline suunata raha mingi hüpoteetilise tulevikumure peale, eriti kui iga päev sajab uksest ja aknast sisse pakilisi jooksvaid probleeme. Teiseks – otsustamiseks ei ole olnud tugevat poliitilist survet, sest kriisideks valmistumine ei ole olnud valitsuste jaoks rahastamise mõttes prioriteetne teema. Palju populaarsem on ju pakkuda avalikkusele midagi uut, uusi erinevaid meetmeid. Seda paraku olukorras, kus hädavajalikud põhifunktsioonid on jäänud tähelepanuta. Teema on näiliselt tehniline ning jääb nii-öelda rahuolukorras ka tavainimese jaoks tema igapäevastest probleemidest liiga kaugeks.

Rääkimata sellest, et suur hulk hädaolukordadeks valmistumisega seotud probleeme on kaitstud riigisaladuse müüriga ning avalikkuse ja ka Riigikogu eest on asjade tegelik vilets seis olnud varjul.

Paraku ei ole juba teadaolevate probleemide lahendamise asemel pideva analüüsimise tõbi omane ainult kriisijuhtimise teemale. See on pandeemiana levinud paljudesse valdkondadesse, kus avalikkus või huvirühmad ootavad otsuseid, kuid otsuseid ei sünni. Otsused tähendavad raskeid valikuid – konflikte või suurt rahavajadust olukorras, kus küsijaid on väga palju. Kes pikemalt riigisüsteemis töötanud, see teab, et kui poliitilisel või administratiivsel tasandil tahetakse midagi pidurdada, siis tuleb sageli välja käia analüüsimise vajaduse kaart.

Ja keegi ei saa ette heita, et probleemidega ei tegeleta. Tegeletakse. Analüüsitakse. Pidevast analüüsimisest on saanud omamoodi kattevari, mille taha on hea peita tegemata otsuseid.

Omal ajal analüüsiti lõputult haldusreformi tegemise vajadust, kuigi see vajadus oli ammu selge. Nüüd on näiteks palju räägitud kohalike omavalitsuste finantsautonoomia suurendamisest, kuid asi liigub edasi vaevaliselt.

Vaatamata sellele, et Rahandusministeerium on teinud kõikvõimalikke arvutusi, saadetakse nad ikkagi iga poole aasta järel uuesti midagi analüüsima ja arvutama.

Jällegi – tegelikult on otsustamine vaid poliitilise tahte küsimus. Näiteid otsustamatust varjavatest analüüsivoogudest saaks veel palju tuua.

Seda liiki taktika hulka kuuluvad nii mõnigi kord ka seaduseelnõude väljatöötamiskavatsused. Nende tegelik eesmärk on jätta mulje, nagu tahetaks probleemi lahendada, kuid tegelikkuses on selline väljatöötamiskavatsus mõeldud vaid teema pikaldaseks suretamiseks. Kui on tahet, läheb kõik kiiresti. Kui ei ole, suunatakse teema lõputule analüüsiringile.

Tasub meeles pidada, et ka riigieelarve baasseaduse põhjaliku muutmise kohta on Rahandusministeerium öelnud, et neil on kavas algatada väljatöötamiskavatsus järgmisel aastal.

Vaatasin kaht viimast valitsuse tegevusprogrammi, kummaski neist ei ole n-ö analüüsimine just alaesindatud. Praeguses leiab sõna „analüüs“ 173 korda ning eelmise valitsuse tegevusprogrammis suisa 300 korda.

Kahtlemata on teatud asjades vaja teha analüüse. Heast analüüsist on kasu. Kuid hädasti oleks vaja kokkulepet, et igas olulisemas analüüsis või uuringus välja toodud probleemile peab asjakohasel tasemel järgnema ka otsus. Otsus selle kohta, kas probleem võetakse lahendamiseks ette, või otsus selle kohta, et probleem on küll tõsine, kuid sellega ei tegeleta.

Või otsustatakse hoopis, et probleem ei ole tõsine ja seetõttu sellega ei tegeleta. Siis on selge, millega tegeletakse edasi ning millega mitte ning kes otsuse tegi. See tähendab ka, et on selge, kes selle otsuse eest vastutab.

Analüüside abil ühtede ja samade probleemide üha uuesti ja uuesti avastamiseks seni kulunud rohke ressurss on võimalik suunata nendesamade probleemide tegelikuks lahendamiseks.

Head kuulajad

Sellel aastal on põhjust rääkida ka vastutusest. Vastutusega on sageli üks puder ja kapsad. Tänavu selgus näiteks, et riigiasutustel võib olla ülesandeid, mille täitmise eest ei vastuta riigiasutus ise, vaid hoopis tema lepingupartnerid, ehitajad, arhitektid ja teised.

Ehk siis ülesande täitmisel on ilmunud miski imetabane kollektiivne vastutus. Kui riigijuhtimisse hakkab imbuma selline mõtteviis, on asjad halvad, sest kui justkui kõik vastutavad, ei vastuta tegelikult keegi.

Vastutus tuleb taas muuta konkreetseks. Igaüks peab teadma, mis on tema ülesanne ja vastutus. Kui ei tea, tuleb see kriisides hästi välja.

Kollektiivse vastutuse kõrval tõi kriis esile ka hüljatud vastutuse ilmingud. Üks väike, kuid kõnekas näide on seotud just sellesama teie käes oleva aastaraporti koostamisega. Riigikontroll toob raportis välja, et kriisile eelnenud ajal jättis Sotsiaalministeerium Terviseameti oma ülesannetega paljuski üksi.

Pärast seda, kui saatsime aruande teksti ministeeriumile ülevaatamiseks, sai Riigikontroll ametnike tasandil ootamatu vastuse, et aruandes toodud väide Sotsiaalministeeriumi keskse rolli kohta valitsemisala kriisireguleerimises on ebakorrektne.

Ministeeriumi ametnikud olid näinud oma tagasisides Riigikontrollile vaeva, et nihutada vastutust Sotsiaalministeeriumilt Terviseametile, tsiteerides hulgakaupa sätteid, kus viited Terviseameti vastutusele. Riigikontroll tsiteeris ja tsiteerib oma aruandes aga sõna-sõnalt, mis on kirjas hädaolukorra seaduses – kriisireguleerimist oma valitsemisalas korraldab vastav ministeerium.

Lugupeetud Riigikogu liikmed

Praeguses kriisis kogetu on andnud meile kõigile rohkelt õppetunde. Need tuleks tulevikku kaasa võtta. Riigikontrolli eesmärk ei olnud seda raportit koostades tuhnida minevikus või otsida süüdlasi, vaid aru saada, mida tuleks tulevikus teha teisiti.

Eksimine on inimlik ja vigadest saab õppida. Riigikontrolli raport ütleb, et suurim viga oleks jätta senistest vigadest õppimata, sest uued kriisid on tulekul.

Me veel ei tea, mis on nende kriiside olemus või millal nad saabuvad. Aga nad ei jää paraku tulemata.

Sellel optimistlikul noodil lõpetan ja tänan teid kuulamast.

• Postitatud: 10.11.2021 17:00
• Viimane muudatus: 10.01.2022 13:39
• Viimane ülevaatus: 10.01.2022 13:39