TALLINN, 21. detsember 2006 - Riigikontrolli V osakond, mis auditeerib kohalikke omavalitsusi koostas üldistava kokkuvõtte käesoleva aasta jooksul tehtud audititest nähtuvatest probleemidest. Riigikontroll edastas kõigile omavalitsustele järgmise kirja:

2006. aasta 1. detsembri seisuga on Riigikontroll auditeerinud seitset kohaliku omavalitsuse üksust: Saare, Vormsi, Rakke ja Toila valda ning Kiviõli, Kuressaare ja Paldiski linna. Vastavad kontrolliaruanded on täies mahus kättesaadavad Riigikontrolli veebilehelt www.riigikontroll.ee. Auditeeritud perioodiks olid aastad 2004 ja 2005. Kõikides auditites oli Riigikontrolli eesmärgiks hinnata kohaliku omavalitsuse üksuse

• raha ja vara sihi- ning õiguspärase kasutamise tagamiseks rakendatud sisekontrollisüsteemi toimimist;
• raamatupidamise korralduse vastavust raamatupidamisarvestust reguleerivatele õigusaktidele ja juhenditele;
• majandustegevuse õiguspärasust.

Et olla kõigile kohaliku omavalitsuse üksustele abiks nimetatud valdkondade korrastamisel ja arendamisel, on Riigikontroll teinud kokkuvõtte auditite käigus tehtud olulisematest tähelepanekutest ja järeldustest.

1. Sisekontrollisüsteem
Sisekontrollisüsteem on reeglite ja protseduuride kogum, mille eesmärgiks on aidata juhtida asutust reeglipärasel, säästlikul, tõhusal ja mõjusal moel. Sisekontrollisüsteem peab tagama juhtimispõhimõtetest kinnipidamise, varade säilimise ning täpse raamatupidamise, samuti usaldusväärse finants- ja juhtimisteabe õigeaegse esitamise. Sisekontrollisüsteemi elementidena kohaliku omavalitsuse üksustes ja organites käsitleb Riigikontroll eelkõige

• revisjonikomisjoni tegevust;
• valla- või linnavalitsuse teostatava teenistusliku järelevalve korraldust;
• teabe avalikustamist kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja avaliku teabe seaduse kohaselt;
• sisemist töökorraldust reguleerivate normide olemasolu ja asjakohasust (sisekorraeeskiri, raamatupidamise sise-eeskiri, eelarve koostamist ja täitmist reguleerivad aktid, varaliste vahendite valitsemist reguleerivad korrad jms);
• ametijuhendite olemasolu ja asjakohasust;
• asjaajamise korraldamist;
• regulaarset inventeerimist.

Riigikontroll leidis, et kõikides auditeeritud kohaliku omavalitsuse üksuste sisekontrollisüsteemis esines olulisi puudusi.

1.1. Revisjonikomisjoni töö seaduses sätestatud ülesannete täitmisel ei ole olnud piisav

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses on kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuse kontrollimiseks sisekontrollisüsteemi ühe osana ette nähtud moodustada volikogu revisjonikomisjon, kes töötab kas tööplaani või volikogu antud ühekordsete ülesannete alusel.
Riigikontrolli tähelepanekute kohaselt ei ole revisjonikomisjon oma seaduses sätestatud eesmärki täitnud ning tema roll on jäänud valdavalt formaalseks.
Auditeeritud perioodil ei olnud mitte ühegi auditeeritud üksuse volikogu kinnitanud revisjonikomisjonile tööplaani. Enamasti on revisjonikomisjonide töö aastatel 2004 ja 2005 seisnenud üksnes hinnangu andmises majandusaasta aruandele. Paaril juhul on revisjonikomisjon olnud mõnevõrra aktiivsem ning teinud üksikuid kontrollimisi volikogu määratud ühekordsete ülesannete alusel.

Volikogu revisjonikomisjoni ebapiisava töö põhjuseks on eelkõige see, et volikogu liikmetel puudub efektiivseks kontrollimiseks vajalik kompetentsus ja kogemus ning komisjoni moodustamisel on eiratud demokraatlikke valitsemispõhimõtteid. Samuti selgus, et kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu liikmed ja valitsuse juhid ei teadvusta revisjonikomisjoni rolli ning tegevuse olulisust.

Riigikontroll on seisukohal, et volikogul tuleks revisjonikomisjonile kinnitada tööplaan või määrata üksikud kontrolliülesanded, et tagada talle seadusega pandud ülesannete täitmine. Samuti juhib Riigikontroll tähelepanu sellele, et revisjonikomisjonid võiksid kontrollimiste tulemuslikkuse tagamiseks kaaluda võimaluse korral ekspertide või spetsialistide kaasamist.

1.2. Kohaliku omavalitsuse üksuse tegevust puudutavat teavet ei ole avalikustatud ettenähtud mahus ja viisil

Avaliku teabe seaduses ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses on loetletud, mis info tuleb kohaliku omavalitsuse üksusel teha avalikkusele kättesaadavaks kas veebilehel või muul moel.

Riigikontroll tuvastas, et kõigil auditeeritutel esines olulisi puudusi seaduses nõutud teabe avalikustamisel. Enne auditeerimist ei olnud enamik auditeeritutest avalikustanud kogu infot eelarve ja selle täitmise ning riigihangete kohta, samuti ametnike ametijuhendeid. Väga olulisi ja põhimõttelisi puudusi esines dokumendiregistri avalikustamisel ning sellele juurdepääsul (sh oli mitmeid probleeme valla või linna õigusaktide avalikustamisega).

Riigikontroll juhib tähelepanu sellele, et kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuse avalikkus ja läbipaistvus on üks olulisemaid põhimõtteid, mis tagab demokraatliku riigikorralduse ning igaühe õiguste, vabaduste ja kohustuste täitmise. Praegu on Riigikontroll sunnitud nentima, et kohaliku omavalitsuse üksustes on sellest põhimõttest olulisel määral mööda mindud.
Riigikontroll peab oluliseks, et kohaliku omavalitsuse üksused viiksid oma tegevuse seadustes esitatud nõuetega kooskõlla ja teeksid avalikkusele kättesaadavaks kogu nende tegevust kajastava informatsiooni seaduses sätestatud ulatuses.

1.3. Kehtestatud kordi ei järgita või on korrad vananenud

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse kohaselt on volikogu pädevuses kehtestada mitmeid kohaliku omavalitsuse üksuse tegevust reguleerivaid kordi (toetuste andmise ja valla- või linnaeelarvest finantseeritavate teenuste osutamise kord, valla- või linnavara valitsemise kord, reservfondi kasutamise ja käsutamise kord jm). Samuti tuleb valitsusel kehtestada kohaliku omavalitsuse üksustes asjaajamist reguleerivad korrad (sisekorraeeskiri, asjaajamiskord, raamatupidamise sise-eeskiri jms).

Riigikontroll tuvastas, et enamikus kohaliku omavalitsuse üksustes esineb vastavate kordade kehtestamisel ja nende järgimisel olulisi puudusi. Sageli on nimetatud korrad jäetud ajakohastamata, mistõttu need ei vasta olemasolevale õigus- ega majanduskeskkonnale.

Samuti tuleb märkida, et tihti ei peeta oma tegevuses kinni ametijuhendites piiritletud pädevusest. Kohaliku omavalitsuse üksuse, organi, ametiasutuse ja ametiasutuse hallatava asutuse staatus, pädevus ja vastutus ei ole selge. Ühest käsitlust pole ka seadustes, kuid ka kohaliku omavalitsuse üksused ise ei ole vastu võtnud regulatsioone esindusõiguse, pädevuse ja vastutuse täpsemaks määratlemiseks.

Riigikontroll on seisukohal, et peamiseks põhjuseks, miks kohaliku omavalitsuse üksuse, organite ja asutuste juhid on ületanud oma pädevust, kasutanud raha mittesihipäraselt ja läbipaistmatult ning valitsenud vara ebaotstarbekalt, on asjakohaste kordade puudumine, nende mittevastavus ning eiramine. Sellele on kaasa aidanud ka ülevaate puudumine omavalitsuse varadest, õigustest ja kohustustest ning vastutuse hägustumine.

Oma auditites on Riigikontroll korduvalt pidanud rõhutama, et on väga oluline viia korrad ja reeglid kooskõlla õigusaktidega ning järgida neid, et tagada kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuse seaduslikkus.

1.4. Eelarvestamisel ja eelarve täitmisel ei peeta kinni õigusaktidest

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse kohaselt kuulub volikogu ainupädevusse valla- ja linnaeelarve vastuvõtmine, muutmine ning majandusaasta aruande kinnitamine ja audiitori määramine. Kohaliku omavalitsuse üksuse eelarve koostatakse seaduses sätestatud korras, arvestades üksuse arengukava. Valla- ja linnaeelarve seaduse kohaselt korraldab eelarve täitmist valitsus, kes lähtub volikogu kehtestatud korrast.

Eelarvestamise tase kohaliku omavalitsuse üksustes on nõrk. Mõnedel auditeeritutel puudusid eelarve eelnõude seletuskirjad, vastu võetud eelarved ei andnud ülevaadet tegelikest kavandatud kulutustest. Kui eelarve ei anna kulutuste sisu kohta infot ning sellel puudub seletuskiri, on eelarve täitmise jälgimine oluliselt raskendatud, samuti on see soodustanud raha mittesihipärast kasutamist.

Teise olulise tähelepanekuna leidis Riigikontroll, et paljudel juhtudel ei kasutatud eelarve eraldisi ettenähtud otstarbeks, uue vajaduse tekkimisel ei muudetud eelarvet. Lisaeelarvet vastu võtmata tehti kulusid, milleks eelarves raha ei olnud määratud või mille tegemiseks määratud eraldistest ei jätkunud. Samuti leidis Riigikontroll, et kohaliku omavalitsuse üksus ning tema hallatavad asutused ei pea kohustuste võtmisel kinni neile eelarves ette nähtud kulude otstarbest ja suurusest.

Lisaks esines olulisi probleeme eelarve reservfondi kasutamisel. Reservfondi üldiste põhimõtete kohaselt on eelarve reservfond mõeldud ootamatute ja enamasti ühekordsete kulude katmiseks, mida eelarve koostamise käigus ei olnud võimalik ette näha ja eelarvesse planeerida. Riigikontroll tuvastas, et mitmel juhul ei olnud kohaliku omavalitsuse üksustes kehtestatud reservfondi kasutamise korda, kus oleks kindlaks määratud reservfondi kasutamise alused ja tingimused. Samuti on mitmel juhul reservfondi kasutatud näiteks töötasufondi suurendamiseks ja selliste tegevuskulude katmiseks, mis ei olnud ettenägematud.

Kahetsusväärne on asjaolu, et valdavalt on ülal kirjeldatud rikkumised tingitud omavalitsusüksuse juhtide vastutustundetust suhtumisest raha kasutamisse ja ebapiisavast kontrollist nende tegevuse üle.

Riigikontroll juhib tähelepanu sellele, et õigusaktide mittejärgimine eelarve koostamisel ja selle täitmisel toob kaasa omavalitsusüksuse rahakasutuse läbipaistmatuse, volituseta rahakasutuse ning raha väärkasutuse ohu. On äärmiselt oluline, et kohaliku omavalitsuse üksuste juhid teadvustaksid endale avalike vahendite õiguspärase ja läbipaistva kasutamise olulisust ning võtaksid tarvitusele meetmed, mis selle tagaksid.

2. Raamatupidamises ja selle korralduses esineb puudusi, mis on viinud oluliste vigadeni finantsaruannetes

2.1. Raamatupidamise korralduse üldine tase on väga kehv

Riigikontroll on seisukohal, et kohaliku omavalitsuse üksuste raamatupidamise üldine tase on väga kehv. Raamatupidamises esineb lubamatult palju puudusi, mis valdavalt on tingitud kohaliku omavalitsuse üksuse ebapiisavast ressursside kasutusest kompetentsete raamatupidajate värbamisel ja nende koolitusel. Raamatupidajad ei rakenda oma töös seadusemuudatustega kaasnevaid nõudeid või ei ole nendega kursis. Raamatupidajate oskus kasutada raamatupidamisprogramme on puudulik, üldjuhul puudub ka kohapealne efektiivne kasutajatugi. Samuti tuleb märkida, et vallavanemad ja linnapead ei tunneta oma vastutust raamatupidamise korralduse ja selle õigsuse eest, mistõttu on nii terve kõnealune valdkond kui ka raamatupidajad jäetud ilma vajalikust toetusest.

2.2. Raamatupidamises esineb olulisi puudusi

Riigikontroll auditeeris muu hulgas kohaliku omavalitsuse üksuste põhivaraarvestust. Põhivara moodustab enamasti kohaliku omavalitsuse üksuse varadest 80–90%, mistõttu korrektne põhivaraarvestus on äärmiselt vajalik, mõjutades oluliselt omavalitsusüksuse finantsseisu ja majandustegevuse tulemust.

Auditite tulemusena jõuti järeldusele, et põhivaraarvestus ning põhivaraga seotud majandustehingute kajastamine on kohaliku omavalitsuse üksustes äärmiselt nõrgal tasemel. See on tinginud olukorra, kus kõigil auditeeritud kohaliku omavalitsuse üksustel puudub ülevaade oma varast ning selle väärtusest. Kuigi Riigikontroll tuvastas põhivaraarvestuses suure hulga erinevaid vigu, peame vajalikuks välja tuua järgmised enim kordunud ja suurima mõjuga eksimused:

• Põhivara on arvele võtmata, sh on arvele võtmata ka näiteks auditeeritule kuuluvaid maaüksusi, ehitisi ja rajatisi.
• Jätkuvalt on ümber hindamata enne 1995. aastat soetatud põhivarad ning varad, mille soetusmaksumuse kohta puuduvad usaldusväärsed andmed, kuigi vastava ümberhindluse tähtaeg oli juba 31.12.2005.
• Põhivara on valesti klassifitseeritud. Näiteks oli enamikul auditeeritutel põhivarana arvel vara, mis oli antud kolmandate isikute kasutusse ning mis seetõttu oleks tulnud klassifitseerida kinnisvarainvesteeringuna.

Puudused põhivaraarvestuses on põhjustanud olukorra, kus mitte ühelgi auditeeritud kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole tegelikku ülevaadet oma finantsseisust ja majandustegevuse tulemustest.

2.3. Majandusaasta aruannete kvaliteet on kehv

Riigikontroll hindas oma auditites ka kohaliku omavalitsuse 2004. ja 2005. aasta majandusaasta aruande vastavust raamatupidamise seaduses, Raamatupidamise Toimkonna juhendites ja riigi raamatupidamise üldeeskirjas esitatud nõuetele. Riigikontroll tuvastas, et mitte ühelgi juhul ei vastanud majandusaasta aruanne seaduses esitatud nõuetele. Lisaks mitmetele vormistusvigadele oli kõikides aruannetes avalikustamata olulist teavet, mille avaldamine on õigusaktide järgi nõutav.

Riigikontroll rõhutab, et majandusaasta aruande korrektne koostamine ja avalikustamine on äärmiselt oluline, sest aruandes esitatud informatsioon annab nii asutusele endale kui ka asutusevälistele infotarbijatele (elanikele, kreeditoridele, valitsussektorile jt) ülevaate asutuse finantsseisust, selle muutustest ja asutuse tegevuse tulemusest ning on seega üheks oluliseks aluseks otsuste tegemisel.

3. Majandustehingute õiguspärasus

Lisaks sisekontrollisüsteemi toimimisele ning raamatupidamise korraldusele auditeeris Riigikontroll ka kohaliku omavalitsuse üksuste majandustehingute õiguspärasust. Eelkõige hinnati majandustehingute kooskõla kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse, valla- ja linnaeelarve seaduse, riigihangete seaduse, korruptsioonivastase seaduse ning kohaliku omavalitsuse üksuse 2004. ja 2005. aasta eelarvega, kehtiva põhimääruse ning teiste asjakohaste kordadega.

Riigikontrolli hinnangul on majandustehingute teostamisel suurimaks probleemiks õigusaktide eiramine. Sealhulgas esineb olulisi rikkumisi nii seaduste kui ka omavalitsuse enda sisemiste kordade järgimisel. Kuigi õigusaktidega vastuolus olevaid otsuseid ja tehinguid tuvastas Riigikontroll peaaegu kõigis kohaliku omavalitsuse tegevusvaldkondades, oli enim rikkumisi järgmistes valdkondades:

• Riigihangete korraldamisel esines süsteemseid ning olulisi puudusi: korduvalt oli jäetud hange korraldamata, eksitud hankemenetluse valikul, pakkumismenetluse korraldamisel ja deklaratsioonide esitamisel.
• Linnapead ja vallavanemad ületasid mitmel juhul oma pädevust, makstes linna- ja vallavalitsuse ametnikele ning teistele töötajatele ilma volikogu vastava korrata töötasu, preemiaid, toetusi ja hüvitisi.
• Mõnel juhul oli vallavanem või linnapea teostanud korruptsioonivastase seadusega vastuolus olevaid tehinguid.

Riigikontrolli hinnangul on valdav osa rikkumisi majandustehingute teostamisel tingitud ebapiisavast valdkondlikust kompetentsusest, mis on kahtlemata põhjustatud kohaliku omavalitsuse üksuse ressursside piiratusest. Lisaks sellele on põhjuseks see, et ametnikud ei teadvusta oma rolli ega tunneta oma vastutust.

Riigikontroll loodab, et ülal kirjeldatud tähelepanekud on nii auditeeritud kui ka teistele kohaliku omavalitsuse üksustele abiks oma tegevuse kriitilisel hindamisel ning võimalike probleemide lahendamisel ja ennetamisel.

Toomas Mattson
Riigikontrolli kommunikatsiooniteenistus
Tel: 6400 777
GSM: 51 34900
E-post: [email protected]

• Postitatud: 21.12.2006 00:00
• Viimane muudatus: 17.09.2015 22:33
• Viimane ülevaatus: 17.09.2015 22:33