Riigikontrolli kohaliku omavalitsuse auditi osakonna peakontrolöri Airi Mikli ettekanne Eesti Juristide Liidu aastapäevale pühendatud kõnekoosolekul „Korruptsiooni ilmingud. Kas iga riigihange lõpeb uurimisorganites? Avalikkusele suunatud teave ja sõnumid“ 

Austatud Eesti Juristide Liidu liikmed, lugupeetud külalised!

Õnnitlen teid Eesti Juristide Liidule tähtpäeva puhul! Huvitav on seda teha intrigeeriva teema käsitlemisega.

Möödunud kuul oli Riigikontrollil tähtpäev. Kohalikke omavalitsusi auditeerival osakonnal täitus viis aastat sellest, kui laiendati nende pädevust kontrollida omavalitsuste raha kasutamise seaduslikkust. Selle aja jooksul oleme omavalitsustes teinud kümnete kaupa auditeid. Rohkem kui aasta tagasi valmis ühena teiste seas auditiaruanne, milles on käsitletud korruptsiooni ennetamist omavalitsuste töökorralduses. Ettearvamatult on selle auditi tagasiside erinenud kõigist ülejäänutest. Eriti on omavalitsused, nende koostöökogud, aga ka muud sihtrühmad palunud Riigikontrolli kordi ja kordi seda teemat tutvustama oma kõikvõimalikele üritustele. Tunnistan, et mul on tekkinud küsimus, miks just selle teemaga soovitakse tähistada oma pidulikke kokkusaamisi. Olen seda endale selgitanud nõnda, et kodaniku-ühendused, ühiskond tervikuna on otsustanud ise kasvada ja ühiskonnana areneda. Kui käsitleda korruptsiooniilminguid laiemas võtmes, ähvardavad need demokraatia põhimõtete püsimist.

Käsitlen täna korruptsioonilmingud ja nende ennetamist Riigikontrolli pilgu läbi.

Kui teha väike tagasivaade põhjustele, miks Riigikontrolli kontrollipädevust 2005. aastal laiendati, tuleb meenutada aruannet, mida Euroopa Nõukogu juurde moodustatud korruptsioonivastaste riikide ühendus (GRECO) Eesti kohta tegi. Aruandes on juttu kohaliku omavalitsuse puudulikust kontrollisüsteemist. Omavalitsus on aga inimesele sageli esimeseks ja kõige lähedasemaks kokkupuuteks avaliku sektoriga ning mõjutab omakorda tema usku riiki. Riigikontrolli kontrollipädevuse laiendamisega soovis riik vähendada korruptsiooniriski ning avalikustada võimalikud korruptsioonijuhtumid.

Korruptsiooniteematika käsitlemisel on kaks poolt: korruptsioonile on paljuski võimalik reageerida alles tagantjärele ning korruptsiooniohtu ennetada õiguslikult siduvate normidega on keerulisem.

See on ka auditi eripäraks – suures osas on tegemist seljataha vaatamisega ja tagantjärele tark olemisega. Eesmärk on vead välja tuua ja nende põhjused kõrvalda.

Kuna korruptsioon on varjatud, on meie eesmärk muuta väärkäitumine tõhusate sisemiste protseduuride tõttu võimatuks, tuua (otsustus)protsesside võimalikud nõrgad kohad välja, muuta protsessid läbipaistvaks ja kontrollitavaks. Tõsi, kuna Riigikontrolli ainsaks vahendiks on tuua kitsaskohad avalikkuse ette ja teha nende parandamiseks soovitusi, eeldab olukorra paremaks muutumine juhtide huvi ja soovi.

Korruptsiooni olemusest arusaamiseks on tähtis selle mõiste. Kuna see, mida korruptsiooni all mõistetakse, on kultuuriliselt spetsiifiline ja erineb riigiti, on korruptsiooni üheselt defineerida keeruline. Üldiselt on korruptsioon poliitiliste või täitevvõimu ametnike selline käitumine, mis on avalike huvidega vastuolus. Korruptsioonist saame rääkida juriidilises, majanduslikus ja eetilises tähenduses.

Korruptsioon on seadusandja kehtestatud reeglitest üleastumine. Need reeglid on aga vaid miinimumstandardid. Lisaks tuleb ametnikel iga päev teha valikuid eetilisel tasandil, kus nad on rollikonflikti olukordades ja diskretsiooniõiguse rakendamisel peavad oskama hinnata eetilisi vastuolusid, omama teadmisi ja oskusi neid vältida või lahendada. Ühiskonna jaoks näitab korruptsioonist arusaamine küpsust: korruptsioon on see, mida avalikkus korruptsiooniks peab.

Auditites tehtud tähelepanekute põhjal väidan, et seadusandja kehtestatud standardid või vähemalt nende rakenduspraktika peab muutuma selgemaks ja arusaadavamaks. Ametniku ja avalikkuse jaoks peab piir lubatu ja lubamatu vahel olema selge ja mõistetav. Olen kogenud avalikkuse hämmeldust, kui ametiisiku tegu on avalikkusele tajutav isiklike huvide esileseadmisena, kuid formaalselt ei ole seadusandja sellist tegu sõnaselgelt keelanud.

Või võtame riigikontrolli viimasel ajal väljatoodud näite, kus suurinvesteeringu tarvis rakendati kulukat laenuskeemi ning rikuti sellega riigieelarve seadust, kuid samas ei ole selline tegu karistatav. Kummastav on, et osa ühiskonnast asus juhtumit kaitsma väitega, et muidu oleks õiged asjad tegemata jäänud. Olen sellise hinnangu üle kurb. Õigeid asju tuleb ikka ka õigesti teha.

Korruptsiooni saab kaudselt piirata ka tsiviilõiguslike meetmetega. Selleks on revisjoni- ja raamatupidamisvahendid, võimalus tunnistada korruptiivsed lepingu tühiseks, kontrollida ebaselgeid tehinguid ja kulutusi õigel ajal. Mis seda takistab: madal (äri)kultuur, ametiasutuste ja erafirmade otsustusmenetluste läbipaistmatus, hirm kaotada aega ja raha.

Nüüd siis riigihangetest.

Kuidas kindlaks teha, kas spetsiifiliste valdkondade piiratud arvul asjatundjatel on tegelik mõju hanketingimuste väljatöötamisele? Teame, et nõustajaid, eriti aga keerulisemate hangete jaoks, on vähe. Risk, et asjatundjate huvide olemasolu eiratakse või halvimal juhul mängitakse kokku, on tõenäoline.

Oleme korduvalt tuvastanud, et hankelepingud sõlmitakse enne, kui edukaks tunnistamisest on 14 päeva möödunud. See on ajal, mille jooksul huvitatud isikutel peab olema võimalus asja vaidlustada. Lausa pooled auditeeritud olid muutnud hankelepingut ilma pakkumismenetlust korraldamata.

Kui auditeeritud omavalitsused tellisid ehitustöid, mis jäid alla hankemenetluse piirmäära, ei pidanud nad alati läbirääkimisi vähemalt kolme pakkujaga. Enamasti oli valdades ja linnades riigihangetega tegelevatel ametnikel nimekiri pakkujatest (valdavalt kohalikud ettevõtjad), kellele saadeti pakkumiskutseid. Näiteks X vallas osalesid auditeeritud perioodil kõikidel alla piirmäära jäävatel ehitustööde riigihangetel samad pakkujad, kusjuures edukaks tunnistati alati üks kahest ühele ja samale isikule kuulunud ettevõttest.

Riigihangete valdkonda läheb otsapidi ka näide, kus vallavolikogu võttis vastu otsuse sõlmida vallavanema firmaga rendileping maksumusega 7000 krooni kuus, et kasutada firma autot vallavanema ametiautona (otsuses on toodud ka auto mark, registreerimisnumber ja tehasetähis). Auto rentimiseks vallavalitsus hanget ei korraldanud. Oma vastuses auditiaruandele kirjutas vallavanem, et ainus, mida konkreetses küsimuses saab konstateerida on see, et volikogu otsustas ja vallavalitsus täitis otsust. Tema põhjenduse järgi sooviti rendileping sõlmida konkreetse auto kasutamiseks, et hoida valla raha kokku. Lepingu allkirjastajat volikogu ei määranud, selle allkirjastas abivallavanem. Korruptsiooniohtliku olukorra lahendamise reegleid tundmata pidas vallavanem mõttetuks väitlust Riigikontrolliga teemal, kas abivallavanemal oli volitus. Ta jäi seisukohale, et abivallavanemal on õigus lepinguid allkirjastada ja selleks annab talle õiguse põhimäärus, mitte volikogu.

Leian, et ennekõike tagab just ühiskonna tauniv suhtumine korruptsiooni vähenemise. Selle suhtumise kujunemine nõuab kõrget teadlikkust ning üleöö muutusele loota ei saa.

Seda, et muutumine võib võtta aega, isegi väga kaua aega, saab kinnitada järgmiste näidetega, mis võivad tunduda tuttavlikud.

„Me seisime, nagu me oleme alati seisnud, inimeste eest, kes tõid meile võidu. /…/ kui meie saame võimule, siis vallandame ametist kõik meie-vastased, keda seadus vähegi lubab vallandada. Ma tean, et ka avaliku teenistuse kelmused takerduvad põhikirja taha, aga /.../ asja nüüd põhikirjast, kui mängus on sõbrad.“

VÕI

„Minu partei on võimul ja võtab linnas ette hulga avalikke rajatisi. Ütleme, et minu kõrvu jõuab kuuldus, et teatud paika rajatakse uus park.

Näen võimalust ja kasutan selle ära. Lähen mainitud paika ja ostan naabruses nii palju maad, kui saan. Seejärel teeb juhatus plaani avalikuks ja kõik tormavad krabama minu maad, millest enne keegi ei hoolinud. /…/ Või oletagem, et ehitama hakatakse uut silda. Saan vihje ja ostan alal, kuhu tuleb silla juurdepääsutee, nii palju kinnisvara kui võimalik. Hiljem müün selle kasuga maha ja viin jälle raha panka. /…/ See on aus tehing, mille järele ma aasta otsa päevast päeva ringi vaatan.“

Need on üleeelmise sajandi lõpus Ameerika suurlinnades tegutsenud ja valitsenud poliitiku Plunkitti mõtted. Muuseas, seda Loomingu Raamatukogu väljaannet ei ole enam väga kerge soetada, see on peaaegu otsas.

Näide, mis otsaga jõudnud XXI sajandisse, on kohtuprotsess ekspresident Jacques Chiraci üle, keda süüdistatakse korruptsioonis.

Ta võttis Pariisi meerina linna palgale seitse inimest, kes tegelikult töötasid tema erakonna heaks. Le Figaro süüdistas Chiraci karistusseadustiku rikkumises järgmistes aspektides:
 

• art 314 järgi on Chirac kuritarvitanud usaldust (seisneb vara, hüve eesmärgipäratus kasutamises), mille eest võib saada karistuseks kümme aastat või 1,5 miljonit eurot trahvi, kui teo on toime pannud kohtunik või avaliku võimu teostaja oma ülesannete käigus;
• art 432–12 mõistes on Chirac viinud ellu ebaseaduslikke huve (saanud kasu teiselt isikutelt oma ülesannete täitmise käigus), karistus 5 aastat või 75 000 eurot;
• art 433–4 mõistes on Chirac kahjustanud avalikku vara (võimu kuritarvitamine kaudu).

Palun seda mitte võtta üleskutsena kriminaliseerimise hoogustamiseks.

Veel probleemidest

Alustame sellest, kellele seaduse keelud mõeldud on. Praktika näitab, et ametiisiku määratlemine omavalitsustes on omavalitsuste otsustada ning enamasti formaalne. Formaalsusega kaasneb aga piiritu fantaasia. On omavalitsusi, kus ametiisikuteks on kõik ametnikud, ilma et nende töö oleks otsuseid langetada või neid sisuliselt ette valmistada. Ametiseisundi olemasolu sisuliselt ei analüüsita ja tulemuseks on hulk korruptsioonivastase seaduse rikkujaid, sest leidub ametnikke, kes tegutsevad pahaaimamatult erasektori juhtorganites.

Teine äärmus on ametnikud, keda ka tegeliku võimu olemasolul ei ole ametiisikutena määratletud. Tihti on sellised otsused sündinud seoses MHD esitamisega. Näiteks on üks vallasekretär andnud selgitusi KOVi kohta, kus MHD esitamise kohustus hõlmas kõiki ametnikke: „MHD esitamise kohustus kutsub ametnikke moraalselt korrale. Mina MHD esitamise kohustusega isikute ringi ei vähendaks.“ Ta oli MHDga seoses mõelnud neile välja seadusest erineva eesmärgi.

Samas osa sarnastes rollides ja maksumaksja raha kasutamise üle otsustavaid omavalitsuste juhttasandi inimesi tegutsevad erinevates raamides. Räägin siin näiteks ametite versus hallatavate asutuste juhtidest. Möönan, et probleemi saab lahendada ka avaliku teenistuse reformi kaudu, kuid praegune ATSi eelnõu seda probleemi ei kõrvalda.

Näiteid avaliku hüve kasutamisest ja omavalitsuse suhtumisest

Riigikontroll tuvastas, et vallavanem on vallale kuuluva kütusekaardiga soetanud kütust isikliku sõiduauto tarbeks, mida väidetavalt kasutatakse ka ametisõitudeks. Kuna ametisõitudeks kasutamise kohta arvestus puudus, ei ole võimalik veenduda, milleks kütust kasutati. Ainuüksi 2006. aastal oli vallavanem soetanud sellisel viisil kütust ca 37 000 krooni väärtuses. Riigikontrolli hinnangul on vallavalitsusele kuuluvat kütusekaarti kasutades kujunenud olukord, mis võib viidata valla raha sihipäratule kasutamisele.

Riigikontroll soovitas volikogule: kontrollida kas ametiautode kütusekuluks kavandatud raha on kasutanud õiguspäraselt ja otstarbekalt. Vallavolikogu oli aga seisukohal, et valla raha ei ole kasutatud sihipäratult.

Ühe teise auditi käigus selgus, et vallavanem ja abivallavanem on osutanud vallavalitsusele vallavanema isikliku sõiduautoga füüsilisest isikust ettevõtjatena transporditeenust. Seesuguse transporditeenuse eest oli tasutud kokku ca 100 000 krooni, igas kuus tasutud summadest olid olnud suuremad kui isikliku sõiduauto kasutamise hüvitise piirmäär, mille puhul hüvitist tulumaksuga maksustada ei ole vaja.

Hüvedest ja otsuste tegemisest huvide konflikti olukorras

• vabade põllumajandusmaade kasutusvaldusse andmine või teenindusmaa määramine volikogu liikmega seotud ühingule;
• toetuse määramine või vallavara tasuta kasutada andmine MTÜdele, mille juhatusse volikogu liige kuulus.

Tuvastasime küll rikkumisi, kuid väikeste omavalitsuste toimimisel ei pruugi enesetaandus välistada otsuste tegemist kellegi kitsamas huvis, sest huvid on niigi teada ja seda arvestatakse. Omavalitsustes oleme kuulnud väiteid, et selleks ma lasingi ju ennast volikokku valida, vajalik ongi soosida kohalikku ettevõtjat, teised kõrvale tõrjuda.

Leian, et ametiisiku seotus mõne eraõigusliku ühingu tegevusega ei ole iseenesest probleem, kuid võib probleemiks muutuda, kui ei teadvustata kohustust hoiduda keelatud tehingutest. Risk on seda suurem, mida sagedamini selline ühing on omavalitsuse partneriks. Riigikontrolli analüüsitud andmete põhjal oli Eesti omavalitsuste volikogu ja valitsuse liikmete ning ametnike hulgas märkimisväärsel arvul neid, kes on seotud mõne eraõigusliku ühingu tegevusega: ollakse ühingu juhatuse või nõukogu liige või aktsionär/osanik.

Kirjeldatud seos oli ca 2800 omavalitsuses hõivatud isiku ja ca 4500 ühingu vahel. Omavalitsusjuhi või teenistuja osalusel juhitavate ühingute arv piirdub enamasti ühega. Samas mitme ühingu juhtimises osalemine on rohkem omane vallavanematele ja linnapeadele (69% juhtudel) ning valla- ja linnavolikogu liikmetele (57% juhtudel). Arvestus ei hõlma omavalitsuse osalusega ühinguid.

Mida saaks ette võtta? Mõjus oleks luua korruptsiooni vältiv töökorraldus.
Kuid tegelik elu näitab, et korruptsiooniriske maandava töökorralduse loomine ei ole omavalitsustes eesmärk, selline süsteem ei ole juhtide jaoks teadvustatud prioriteet, esiplaanil on selgelt igapäeva üksiktegevused. Näiteks on omavalitsustes päris sagedane ka järgmine praktika. Volikogu revisjonikomisjon koosneb eranditult linnas võimu teostava valimisliidu liikmetest ning head demokraatlikku tava kaasata revisjonikomisjoni ka opositsiooni esindajad ei järgita.

Mitmes auditeeritud omavalitsuses avaldasid ametnikud arvamust, et piirangutest kinnipidamise kontrollimine ei ole neil eraldi toiminguna vajalik, kuna nende arvates on juhtkonnal asutuse väiksusest tingituna ametnike tegevusest niigi piisavalt hea ülevaade. Leiti samuti, et ametiseisundi kuritarvitamine ei olegi väikeses asutuses võimalik. Riigikontroll jäi siiski teisele arvamusele, sest auditi tulemustest selgus, et väiksemad omavalitsused ei ole korruptsiooniohust vabamad.

Kummastavaid olukordi oleme kohanud ka omavalitsuse rahast toetuste maksmisel. Kui volikogu oligi reeglid loonud, leidus praktikas väga palju nn erikohtlemise juhtumeid. Ametnikud viisid tihti toetuste maksmise poliitikat ellu tava, sisetunde või mitteformaalsete kokkulepete alusel. Harvad polnud huvide konfliktiga seotud juhtumid, kus taotleja hindas otsustajana iseenda taotlust. Ühes vallas, kus toetuste andmise kord puudus, maksis raamatupidaja külaseltsidele eelarves ettenähtud summa piires arveid vallavanema käsul.

Minu ettekanne ei ole sellest, kuidas pabereid õigesti vormistades teha nii, et korruptsioon saaks teise rüü. See on vajadusest muutuda, muutuda enda sees.

Enn Soosaar on öelnud, et demokraatlikku ühiskonnakorraldust ei ole võimalik tekitada deklaratsioonidega, ka mitte ühiselt väljendatud tahtega hakata teistmoodi elama. Demokraatiasse ei astuta, demokraatiasse kasvatakse.

„Aga kuidas parandada kombeid, mida kirja pandud ei ole, see on probleem. Pool demokraatiamängust seisneb just selles, et enamus teab, et nii ei tehta, ja kui keegi teeb, siis teda enam ei valita.” Seda on ütelnud Andres Tarand.
 

• Postitatud: 09.03.2011 00:00
• Viimane muudatus: 02.05.2011 17:16
• Viimane ülevaatus: 02.05.2011 17:16