Kõrgeimad kontrolliasutused määratlevad kõige tähtsamate huvirühmadena auditeeritavaid, seaduseandjat ning täitevvõimu, seni on aga harvem kaasatud laiemat avalikkust.

Kõrgeimad kontrolliasutused mängivad olulist rolli avaliku raha kasutamise läbipaistvuse ja tulemuslikkuse hindamisel (OECD 2016, 13). Ühtlasi on tegu hea valitsemistava eestvedajatega (Brétéché, Swarbrick 2017, 14). Artikkel keskendub huvirühmade kaasamisele kõrgeimates kontrolliasutustes, mis on üks peamistest hea valitsemistava põhimõtetest (Rahandusministeerium 2011, 13; Independent Commission on Good Governance in Public Services 2004, 23). Artikkel tugineb Riigikontrolli läbiviidud küsitlusele ja annab ülevaate, kuidas kõrgeimad kontrolliasutused määratlevad huvirühmade kaasamist ning kuidas kaasamine võib tõsta nende asutuste tegevuse mõjusust. Küsitlus oli osa Kõrgeimate Auditiasutuste Rahvusvahelise Organisatsiooni (INTOSAI) arenguinitsiatiivi (IDI) hiljuti lõppenud projektist. Küsimustik saadeti 48 kõrgeimale kontrolliasutusele ning Euroopa Kontrollikojale. Küsimustikule vastasid 39 kontrolliasutust ja Euroopa Kontrollikoda¹. Artikli eesmärk on näidata, millises etapis ja kuidas kõrgeimad kontrolliasutused kaasavad auditiprotsessi erinevaid huvirühmi ning selgitada olulisemaid põhjusi, miks kõrgeimate kontrolliasutuste praktikas liigutakse aina ulatuslikuma kaasamise suunal.

Kõrgeim kontrolliasutus (Supreme Audit Institution) on riigi institutsioon, mis olenemata oma nimetusest, moodustamisest ja ülesehitusest täidab seaduse alusel avaliku sektori sõltumatu välisaudiitori funktsiooni. Eestis on selleks Riigikontroll. (Riigikontroll 2000, 67) 

KÕRGEIMATE KONTROLLIASUTUSTE SÕLTUMATUS JA HUVIRÜHMADE KAASAMINE

Üks põhjustest, miks huvirühmade kaasamine kõrgeimate kontrolliasutuste töös on olnud keeruline, seisneb tasakaalu otsimises kõrgeima kontrolliasutuse autonoomia ja auditite mõjususe suurendamise vahel (Pierre, de Fine Licht 2017, 229–230). Auditite mõjukuse tagamiseks ning erapooletu ja objektiivse kontrolli teostamiseks on oluline kõrgeima kontrolliasutuse seadusega tagatud institutsionaalne sõltumatus (Guillán Montero 2012, 1; Ng 2002, 112). Sõltumatus on samuti oluline usaldusväärsete suhete loomiseks auditeeritava ning väliste huvirühmadega (Tillema, Bogt 2010, 758). Kõrgeimate kontrolliasutuste sõltumatusel on (põhi)seaduslik alus, mis tagab isekorraldusõiguse ja ülesannete valiku vabaduse, ulatusliku ligipääsu teabele, õiguse ja kohustuse aru anda. Samuti on kõrgeimatel kontrolliasutustel ulatuslik kaalutlusõigus auditiaruannete koostamisel ning vabadus määrata ja avalikustada aruande sisu. Kontrolliasutuse sõltumatuse põhimõtete hulka kuuluvad ka soovituste täitmise tõhusad meetmed ning finantsiline ja majanduslik sõltumatus (ISSAI-d² 1 ja 10).

Auditi mõju on auditis tõstatatud probleemkohtade ja soovituste tulemusena toiminud muutus auditeeritava töös, toimimises, tegevustes ning meetmete valikus. Auditi mõjuna võib käsitleda ka auditis toodud ettepanekute põhjal kokkuhoitud ressursse ning olemasolevate struktuuride, protsesside või juhtimisprintsiipide reformimist ja ümberkujundamist. (Put 2018, 20; Lonsdale 1999, 171 alusel)

Kõrgeimad kontrolliasutused erinevad organisatsiooniliste vormide poolest.

• Kontrolliasutus võib olla kollegiaalne, kus auditi lõppjäreldused ja otsused võtavad vastu ülesehituselt erinevad organid (nt koda või ühendatud koda) (Ojasalu 2010, 689). Kollegiaalse juhtimisega kontrolliasutused on näiteks Hollandis, Tšehhis, Saksamaal ja Sloveenias (European Court of Auditors 2019, 17).
• Mõned kõrgeimad kontrolliasutused täidavad finantskohtu funktsiooni (nt Prantsusmaal, Belgias, Portugalis, Hispaanias, Itaalias ja Kreekas (ibid., 10)).
• Kolmanda kõrgeima kontrolliasutuse tüübi moodustavad ainujuhtimisega kohtufunktsioonita kontrolliasutused. Need nn audit office’i tüüpi kontrolliasutused on Ungaris, Maltal, Poolas, Soomes, Rootsis ja Taanis, aga ka Eestis. Sanktsioone mitterakendavate kontrolliasutuste soovitused ei ole auditeeritavale siduvad.

Seega tegurid, mis suunavad auditeeritavaid auditis väljatoodud kitsaskohti lahendama ning oma senist praktikat muutma, mängivad auditeerimise protsessis olulist rolli.

Huvirühmade kaasamine on üks viis, kuidas levitada auditi põhisõnumeid.

KÕRGEIMAD KONTROLLIASUTUSED JA HUVIRÜHMADE KAASAMINE

Kaasamise olulisus seisneb selles, et see suurendab avatust ja otsuste tegemise läbipaistvust (OECD 2001, 18–20). Kaasamine kasvatab huvirühmade usaldust kõrgeimate kontrolliasutuste vastu ja tõstab ka auditite kvaliteeti. Kaasamine toob auditeerimise protsessi lisateadmisi, uusi seisukohti ning ideid auditi käigus tõstatunud probleemide lahendamiseks (nendelt, keda auditeeritav teema otseselt puudutab). Samuti aitab kaasamine kõrgeimatel kontrolliasutustel tasakaalustada erinevaid ja vastandlikke huve ning tuvastada poliitikate ja seadustega kaasnevaid mittesoovitud ning ettenägematuid praktilisi probleeme ja mõjusid.

Huvirühm on isik, rühm või organisatsioon, kellel on huvi kõrgeima kontrolliasutuse tegevuse vastu ning keda võivad mõjutada kontrolliasutuse tegevus või kes võib mõjutada kontrolliasutuse tegevusi, näiteks kellest võib sõltuda auditite mõju ulatus. (INTOSAI Development Initiative 2017 alusel)

Kõrgeimate kontrolliasutuste tegevuse olemus eeldab institutsionaalset sõltumatust, mistõttu on kontrolliasutused seni huvirühmi kaasanud tagasihoidlikult (Guillán Montero 2015, 1). Samas on kaasamise eeliste parem tundmine suurendanud kõrgeimate kontrolliasutuste koostööd huvirühmadega auditi eri etappides (Effective Institutions Platform 2017, 2). Samuti on tähtis kaasata huvirühmi, kasvatamaks kõrgeimate kontrolliasutuste töö väärtust ja kasulikkust kodanike jaoks (Effective Institutions Platform 2014, 5) ning suurendamaks auditiaruannete mõju (INTOSAI Development Initiative 2017, 6; Put 2018, 22).

Kaasamine on planeeritud tegevus, kus asjaosalistele antakse võimalus panustada kokkulepitud tulemuste saavutamisse. Kaasata saab mitmesugusel moel, tulenevalt kõrgeimate kontrolliasutuste ajaloost ja poliitilisest kultuurist (Effective Institutions Platform 2014, 28). Kaasamine on vaadeldav kontiinumina huvirühma võimalikust mõjust tehtavale otsusele (vt joonis 1). Iga järgnev kaasamise aste on eelmisest põhjalikum ning huvirühma mõju tehtavale otsusele suurem. Järgmisele astmele jõudmise eelduseks on eelmise astme läbimine. Pole võimalik tulemuslikult osaleda konsultatsioonides, kui osalejaid pole korralikult informeeritud; koostöö eelduseks on hästi toimivad konsultatsioonid (Hinsberg, Kübar 2009, 13).

Kõrgeimate kontrolliasutuste koostöö huvirühmadega on eeldus auditite mõjususe suurendamiseks.

JOONIS 1. Kaasamise redel

Redeli alumistel astmetel on teavitamine ja konsulteerimine. Neid iseloomustab ühesuunaline suhtlus, kus huvirühmad on passiivsed teabe vastuvõtjad. Teavitamine tähendab auditiaruannete ülespanemist kõrgeima kontrolliasutuse veebilehele, kohtumisi parlamendi komisjonidega, pressikonverentse ajakirjanikele ning uudiskirju. Teavitamise puhul ei eeldata huvirühmadelt tagasisidet.

Konsulteerimise puhul küsitakse huvirühmade seisukohti auditis tõstatatud probleemide ja lahenduste kohta, kuid see ei tähenda, et nendega arvestatakse. Konsulteerimise näideteks on fookusgruppide ning auditeeritavate ja väliste huvirühmade tagasiside küsitlused pärast auditi lõppemist. Konsulteerimise alla paigutuvad ka nõuandvad kogud. Enamasti on tegemist selliste erialateadmisi pakkuvate kogudega, kes tegutsevad kõrgeima kontrolliasutuse juures, kuid kelle soovitused ja otsused ei ole kontrolliasutusele siduvad. Näiteks Soome Riigikontrolli juures tegutsevad peamiselt parlamendiliikmetest ja valdkondlike ministeeriumite esindajatest koosnev nõukoda ning ekspertidest ja teadlastest koosnev teadusnõukogu (National Audit Office of Finland).

Alates koostööst on kaasamise vormid kahesuunalised. Kahesuunalisus muudab kaasamise sisulisemaks ning suurendab huvirühmade osalust. See eeldab, et huvirühmadele antakse tagasisidet, milliste nende ettepanekutega on auditis arvestatud. Näiteks Argentiina Riigikontroll korraldab iga-aastasi avalikke kohtumisi kodanikuühendustega, et saada ettepanekuid võimalike audititeemade kohta. Kuigi tegemist on mittesiduva konsulteerimise mehhanismiga, annab kõrgeim kontrolliasutus kodanikuühendustele teada, millised (nende pakutud) teemad arvatakse tööplaani (Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia 2011, 3). Partnerlus hõlmab koostööd huvirühmadega kõikides auditite etappides. Näiteks osalevad huvirühma esindajad auditi läbiviimises meeskonnaliikmena. Filipiinide auditikomisjon viib läbi (kodanike) osalusauditeid, kus kodanikuühendusi kaasatakse auditi meeskonda (Roaring 2002). Võimustamine tähistab juhtiva rolli delegeerimist huvirühmadele (nt audititeemade valik, soovituste valik jms).

Riigikontrolli läbiviidud küsitluse tulemuste kohaselt määratlesid vastanud kõrgeimate kontrolliasutuste seast rohkem kui kaks kolmandikku kaasamist peamiselt konsulteerimisena. Järgnesid teavitamine ja koostöö (vt joonis 2). Vähesed kõrgeimad kontrolliasutused märkisid kaasamise vormina partnerluse ning kaks kõrgeimat kontrolliasutust määratlesid kaasamist kui võimustamist.

JOONIS 2. Kaasamise strateegiate eelistused

Huvirühmad vastavad erinevalt kõrgeimate kontrolliasutuste kaasamise meetmetele. Seega kasutavad kõrgeimad kontrolliasutused erinevaid kaasamise tasemeid ning instrumente sõltuvalt huvirühmast. Pooled vastanud kõrgeimatest kontrolliasutustest märkisid, et nad kasutavad huvirühmade kaasamisel rohkem kui ühte lähenemisviisi.

HUVIRÜHMADE KAASAMISE KORRALDUS KÕRGEIMATES KONTROLLIASUTUSTES

Uuringud ning kõrgeimate kontrolliasutuste kogemus rõhutavad, et kontrolliasutuste tegevuse mõju ei olene ainult nende sõltumatusest, vaid ka nende võimest luua tähenduslikke ning toimivaid suhteid väliskeskkonnaga (nt seadusandja, auditeeritavate ja kodanikuühiskonnaga) (Cornejo, Guillan, Lavin 2013, 3).

Küsitluse tulemuste kohaselt otsivad kõrgeimad kontrolliasutused aktiivselt võimalusi suurendada oma võimekust huvirühmade kaasamiseks ning selle süsteemsemaks tegemiseks. Küsitluse tulemuste kokkuvõte on esitatud tabelis 1.

TABEL 1. Kaasamise korraldus. Iga meetme puhul oli 40 vastajat

80 protsenti küsitletud kõrgeimatest kontrolliasutustest märkis, et kaasamist on mainitud strateegilistes dokumentides ning nende asutused on välja töötanud suunised huvirühmade kaasamiseks. Huvirühmade kaasamine oli nimetatud kõrgeima kontrolliasutuse strateegias, eraldi huvirühmade kaasamise strateegias, kommunikatsioonistrateegias või auditikäsiraamatus. Üle kahe kolmandiku vastanud kõrgeimatest kontrolliasutustest uuendavad regulaarselt huvirühmade kaasamise põhimõtteid ning kaasamine on enamikul juhtudel kohustuslik.

Peamiseks väljakutseks on kaasamistegevuste puudulik hindamine ja seiramine. Kuigi pooled vastanud kõrgeimatest kontrolliasutustest seiravad kaasamistegevusi, on huvirühmade kaasamisele seatud vähe tulemuslikkuse näitajaid. See muudab keeruliseks nende tegevuste asjakohasuse hindamise. Küsitlusele vastanud kõrgeimates kontrolliasutustes ei ole reeglina eraldi ametikohta ega eraldi raha huvirühmade kaasamiseks. Mitmed kõrgeimad kontrolliasutused märkisid, et kaasamise tegevused kuuluvad teiste meeskondade või osakondade (nt kommunikatsioonimeeskonna või juhtkonna) tegevuste alla. Selline mõtteviis piirab teabe kogumist kaasamistegevuste kulude kohta (nt kui palju töötunde kulub kaasamisele, millised on personalikulud).

Kõrgeimad kontrolliasutused kaasavad huvirühmi sagedamini enne auditi algust ja auditiaruande tulemuste levitamisel (vt joonis 3). Soovituste koostamise etapis on kaasamine korrapäratum. Viis kõrgeimat kontrolliasutust märkisid, et nad kaasavad huvirühmi kõigis auditi etappides ja kaks kontrolliasutust kaasavad huvirühmi ainult auditiaruande tulemuste levitamisel.

JOONIS 3. Kaasamine auditi erinevates etappides

Oluliste huvirühmade kaasamine kogu auditi protsessi määrab, kuidas välised osapooled ja avalikkus võtavad auditiaruande vastu, ning suurendab aruande mõju avalikustamisel (INTOSAI Development Initiative 2017, 91). Mida varasemas etapis on huvirühmad kaasatud auditi läbiviimisse, seda rohkem on võimalik nende seisukohti arvesse võtta ning neil auditi käekäiku mõjutada. Näiteks kui auditeeritavad tunnetavad, et auditi tulemusel tuvastatud puudujääke ei põhjendata piisavalt ning et nende kommentaaridega ei arvestata, siis tajutakse kõrgeima kontrolliasutuse hinnanguid ebaõiglaste ja arusaamatutena. Seetõttu võivad auditeeritavad olla vähem motiveeritud soovitusi arvestama ja nende alusel oma tegevust muutma (Knaap 2011, 355).

Rahvusvahelised standardid (auditeerimise alusprintsiibid ja rakendussuunised) sätestavad kõrgeimate kontrolliasutuste kohustused auditeeritavatega suhtlemisel auditi igas etapis (ISSAI-d 100, 200, 300, 400, 1000, 3000, 4000). Suhtlus kontrolliasutusesiseste huvirühmadega on iga asutuse enda otsustada. Eeldatakse (ISSAI-d 1, 10, 12 ja 20), et väliste huvirühmade kaasamist korraldavad kõrgeimad kontrolliasutused ning seega on suuresti iga kontrolliasutuse enda otsustada, kuidas väliseid huvirühmi määratleda ja milliste strateegiate alusel neid kaasata. Kuigi INTOSAI deklaratsioonidel ei ole kohustuslikku iseloomu, on nende autoriteet suur (Ojasalu 2010, 698) ning kõrgeimad kontrolliasutused lähtuvad oma tööd korraldades neist deklaratsioonidest.

Küsitluse tulemuste kohaselt määratlesid kõrgeimad kontrolliasutused kõige tähtsamate huvirühmadena auditeeritavaid, seaduseandjat (parlamenti) ning täitevvõimu (nt valdkondlikke ministeeriume). Kõrgeimad kontrolliasutused kaasavadki neid huvirühmi kõige sagedamini (INTOSAI Development Initiative 2018, 36). Neli kõrgeimat kontrolliasutust neljakümnest vastanust toovad esile kodaniku ja laiema avalikkuse kui olulisimad huvirühmad (vt joonis 4). Neid huvirühmi kaasatakse aga kõige harvem menetlustoimingutesse ja auditijärgsetesse tegevustesse ning soovituste täitmise jälgimisse. Kodanikele mõeldud tegevused on pigem informatiivsed. Näiteks Prantsusmaa Kontrollikoda korraldab iga-aastasi avatud uste päevi, kus kodanikele tutvustatakse kõrgeima kontrolliasutuse tööd (Cour des comptes). Argentiina Riigikontroll annab keskkoolides külalistundide programmi raames loenguid riigikontrolli tegevuse tutvustamiseks (La Auditoría General de la Nación).

JOONIS 4. Kõrgeimate kontrolliasutuste huvirühmad

KOOSTÖÖ SEADUSANDLIKU VÕIMUGA

Seadusandlikud kogud on kõrgeimate kontrolliasutuste olulised koostööpartnerid. Vaid kolm küsitlusele vastanud kontrolliasutust ei märkinud parlamenti oma peamise huvirühmana. Parlamendi jaoks seisneb kõrgeima kontrolliasutuse tähtsus esmalt selles, et auditite kaudu saab parlament teavet selle kohta, kuidas valitsus on riigieelarve raha kasutanud. Seetõttu on riikide õigusaktides nähtud ette, et kontrolliasutuse aruanded tuleb esitada parlamendile (Fiedler 2003, 21–22).

Eestis teeb Riigikontroll tihedat koostööd Riigikoguga. Näiteks Riigikogu teeb ettepanekuid auditi teemade kohta, kuid auditeid puudutavate valikute tegemise õigus jääb siiski Riigikontrollile. Riigikontroll otsustab iseseisvalt kontrollide tegemise, aja ja iseloomu üle ning Riigikontrollile ei saa anda kohustuslikke kontrolliülesandeid (Riigikontrolli seadus § 37 lg-d 1 ja 2). Riigikontroll esitab auditi aruanded Riigikogu riigieelarve kontrolli erikomisjonile. Erikomisjoni avalikul istungil arutatakse auditi tulemusi Riigikontrolli ning auditeeritava osavõtul (Riigikontrolli seadus § 52 lg 1–2 ja 4). Vajadusel arutatakse auditi tulemusi ka alatistes komisjonides. Arutelude tulemusena võib komisjon esitada järelepärimise Vabariigi Valitsusele, kes peab sellele vastama ühe kuu jooksul (Riigikontrolli seadus § 52 lg 5). Parlamendi ja kontrolliasutuse ühine väljaastumine ajendab ühelt poolt täitevvõimu kontrolliasutuse soovitusi täitma ning teiselt poolt aitab kaasa parlamentaarse kontrolli tugevdamisele (Fiedler 2003, 24).

Kuna audit office’i tüüpi kontrolliasutustel ei ole sanktsioonide rakendamise õigust, siis ei ole neil võimalik oma soovitusi auditeeritava tahte vastaselt läbi suruda (Ojasalu 2010, 696). Seetõttu on nii Riigikogu kui ka teiste huvirühmade tugi Riigikontrolli soovituste elluviimisel oluline. Riigikontrolli kaasamise strateegia sarnaneb enamikule teistele küsitluses vastanud kõrgeimate kontrolliasutuste praktikale ning jääb teavitamise ja konsulteerimise vahele. Riigikontrolli huvi kaasamise vastu tuleneb sellest, et auditeeritavad tajuvad, et (tulemus)auditi mõju on tagasihoidlik, kuna nad on enda hinnangul auditis tehtud soovitustele tuginedes muudatusi ellu viinud pigem vähesel määral (Raudla et al. 2015, 7).

FORMAALSEST KAASAMISEST SISULISEMAKS

Riigikontrolli küsitluse tulemused kinnitavad varasema (Effective Institutions Platform 2014, 75), uuringu tulemusi, mille kohaselt kõrgeimad kontrolliasutused keskenduvad peamiselt ühesuunalisele kaasamisele ning piirduvad auditiaruannete tutvustamisega oma veebilehtedel (INTOSAI Development Initiative 2018, 40; INTOSAI Development Initiative 2017, 26). Samas on kasvav teadlikkus kaasamise eelistest muutnud kaasamise kõrgeimates kontrolliasutustes süsteemsemaks ning osalusel põhinevaks, pöörates rohkem tähelepanu huvirühmadelt tagasiside kogumisele.

Küsitletud kõrgeimate kontrolliasutuste keskmine kaasamise tase jäi konsulteerimise ja koostöö vahele. Ainult kolm kõrgeimat kontrolliasutust märkisid, et neil puudub formaalne viis, kuidas huvirühmadelt tagasisidet koguda. Kõik teised kõrgeimad kontrolliasutused küsivad huvirühmadelt erisugustes vormides tagasisidet. Enamasti tehakse seda tagasisideküsimustike või regulaarsete välishindamiste kaudu. Kõrgeimad kontrolliasutused kas küsivad otse tagasisidet auditeeritavatelt ja huvirühmadelt või tellivad küsitlusi ja väliseid hindamisi uuringu- või konsultatsioonifirmadelt. Järgmine samm tagasiside küsimisele on anda huvirühmadele teada, kas ja mida nende ettepanekute põhjal tehti. See aitab huvirühmade arvamusi auditiaruandes paremini käsitleda ja suunab meeskonna auditi argumentatsiooni täiendama, mis omakorda suurendab auditiaruannete tasakaalustatust ning mõju. Kaks kõrgeimat kontrolliasutust määratlesid kaasamist võimustamisena. Sellist mõjutamise võimalust annavad kõrgeimad kontrolliasutused huvirühmadele harva, kuna neil ei ole õiguslikult võimalik oma otsustuspädevust üle anda. Seega ei muutu võimustamine tõenäoliselt lähitulevikus peamiseks kõrgeimate kontrolliasutuste huvirühmade kaasamise vormiks.

Lähenemine auditites on muutumas tavalisest audiitori ja auditeeritava ühekordsest infovahetusest pidevaks dialoogiks. Auditeerimise eesmärk ei ole ainult anda hinnang auditeeritava tegevusele, vaid ka nõustada, kuidas toimida tulemuslikumalt (Pierre, de Fine Licht, 2017, 228). Eelmainitu üheks ajendiks on muuhulgas see, et kõrgeimatel kontrolliasutustel on keeruline üksi ühiskonnas muutusi esile kutsuda. Huvirühmade kaasamine suurendab kõrgeimate kontrolliasutuste positsiooni sõltumatu, objektiivse ja usaldusväärse hindajana, kes toetab avaliku sektori uuendusi. Ühtlasi võimaldab see kujundada seisukohad, milles on juba arvestatud huvirühmade arvamusi ning kogemust. Kõrgeimate kontrolliasutuste koostöö eri tasandite huvirühmadega on eeldus auditite mõjususe suurendamiseks. Kaasamine võimaldab kõrgeimatel kontrolliasutustel olla paindlikum ja kergemini kohaneda ning liikuda reaktiivselt planeeritud auditeerimiselt agiilsele käsitusele auditiülesannete määratlemisel (Newmark et al. 2018, 25).

KOKKUVÕTE

Huvirühmade kaasamine auditeerimise kõigis etappides on kõrgeimate kontrolliasutuste ametliku mandaadi tõttu keeruline. Selle tulemusena on kõrgeimate kontrolliasutuste kogemused ja suutlikkus huvirühmade mõtestatud ning tulemuslikuks kaasamiseks piiratud. Viimastel aastatel on kõrgeimad kontrolliasutused hakanud tunnistama huvirühmade kaasamise väärtust auditite mõju ulatuse suurendamise vahendina.

Küsitluse tulemused näitavad, et kõrgeimate kontrolliasutuste huvirühmade kaasamise viisid on institutsionaliseerumas ning liikumas huvirühmade osaluse suurendamise suunas ega piirdu lihtsalt auditi tulemuste tutvustamise ja levitamisega. See hõlmab huvirühmade seisukohtade kogumist auditi planeerimise etapis ning tagasisidestamist kõikides auditi etappides.

Huvirühmade kaasamise tegevuste seiramine ja hindamine on jätkuvalt väljakutse. Tulemusnäitajate puudumine muudab tegevuste hindamise keeruliseks. Samuti on raske anda hinnangut, kas kaasamise tegevused aitavad saavutada soovitud eesmärke. See piirab ka kaasamise eeliste kindlakstegemist. Kogu maailmas püüavad kõrgeimad kontrolliasutused huvirühmi aktiivselt kaasata, kasutades selleks vastastikusel avatud kommunikatsioonil tuginevaid meetmeid, mis toetavad auditite mõjususe suurendamist ning selgitavad ühiskonnale ja kodanikele kõrgeima kontrolliasutuste tegevuse väärtust põhjalikumalt.

Küsitluse tulemustele tuginedes saab Eesti Riigikontroll testida huvirühmade kaasamist auditi planeerimise etapis (nt auditi väljatöötamise kavatsusena, sarnaselt seaduseelnõude väljatöötamise kavatsusele) audititeemade puhul, mille vastu on suur avalik huvi. Väliste asjatundjate hõlmamine auditi uurimisküsimuste täpsustamisse võib laiendada auditi tulemuste kõlapinda nii auditeeritavate kui ka huvirühmade seas.

KASUTATUD ALLIKAD

• AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN. AULA AGN. – https://www.agn.gov.ar/participacionciudadana/aula-agn.
• ASOCIACIÓN CIVIL POR LA IGUALDAD Y LA JUSTICIA. (2011). Participatory Planning in the Auditoría General de la Nación, Argentina, Preliminary Report. TPA Best Practices in Supreme Audit Institutions in Latin America.
• BRÉTÉCHÉ, B., SWARBRICK, A. (2017). Developing Effective Working Relationships between Supreme Audit Institutions and Parliaments. – SIGMA Papers, 54. OECD Publishing.
• CORNEJO, C., GUILLÁN, A., LAVIN, R. (2013). When Supreme Audit Institutions Engage with Civil Society: Exploring Lessons from the Latin American Transparency Participation and Accountability Initiative. Chr. Michelsen Institute. U4 Practice Insight.
• COUR DES COMPTES. JOURNÉES EUROPÉENNES DU PATRIMOINE. (2018). – https://www.ccomptes.fr/fr/actualites/journees-europeennes-du-patrimoine-2018.
• EFFECTIVE INSTITUTIONS PLATFORM. (2014). Supreme Audit Institutions and Stakeholder Engagement Practices: A Stocktaking Report.
• EFFECTIVE INSTITUTIONS PLATFORM. (2017). Engagement Practices between Supreme Audit Institutions and External Actors: Mechanisms, Risks and Benefits.
• EUROPEAN COURT OF AUDITORS. (2019). Public Audit in the European Union. The Handbook on Supreme Audit Institutions in the EU and its Member States.
• FIEDLER, F. (2003). Die Unabhängigkeit der obersten Rechnungskontrollbehörde. Budapest.
• GUILLÁN MONTERO, A. (2012). Building Bridges: Advancing Transparency and Participation through the Articulation of Supreme Audit Institutions and Civil Society. Transatlantic Conference on Transparency Research. Utrecht 07.–09.06.2012, 1–41.
• GUILLÁN MONTERO, A. (2015). Understanding Citizen Engagement with Supreme Audit Institutions: Evidence from Costa Rica, Korea and the Philippines. Transparency Research Conference.
• HINSBERG, H., KÜBAR, U. (2009). Kaasamise käsiraamat ametnikele ja vabaühendustele. Eesti Mittetulundusühingute ja Sihtasutuste Liit.
• THE INDEPENDENT COMMISSION ON GOOD GOVERNANCE IN PUBLIC SERVICES. (2004). The Good Governance Standard for Public Services. OPM and CIPFA. – https://www.cipfa.org/policy-and-guidance/reports/good-governance-standard-for-public-services.
• INTERNATIONAL ASSOCIATION OF PUBLIC PARTICIPATION. Public Participation Spectrum. – https://www.iap2.org/.
• INTOSAI DEVELOPMENT INITIATIVE. (2017). Guidance on Supreme Audit Institutions’ Engagement with Stakeholders.
• INTOSAI DEVELOPMENT INITIATIVE. (2018). Global SAI Stocktaking Report 2018.
• ISSAI 1. Lima deklaratsioon. – http://www.issai.org/.
• ISSAI 10. Mehhiko deklaratsioon kõrgeima kontrolliasutuse sõltumatusest.– http://www.issai.org/.
• ISSAI 12. Kõrgeima kontrolliasutuse väärtus ja kasulikkus kodanike elu paremaks muutmisel. – http://www.issai.org/.
• ISSAI 20. Läbipaistvuse ja aruandekohustuslikkuse põhimõtted. – http://www.issai.org/.
• ISSAI 100. Avaliku sektori auditi alusprintsiibid. – http://www.issai.org/.
• ISSAI 200. Finantsauditi alusprintsiibid. – http://www.issai.org/.
• ISSAI 300. Tulemusauditi alusprintsiibid. – http://www.issai.org/.
• ISSAI 400. Vastavusauditi alusprintsiibid. – http://www.issai.org/.
• ISSAI 1000. Üldised auditisuunised – finantsaudit. – http://www.issai.org/.
• ISSAI 3000. Üldised auditisuunised – tulemusaudit. – http://www.issai.org/.
• ISSAI 4000. Üldised auditisuunised – vastavusaudit. – http://www.issai.org/.
• KNAAP, P. (2011). Sense and Complexity: Initiatives in Responsive Performance Audits. – Evaluation, 17(4), 351–363.
• LONSDALE, J. (1999). Impact. – C. Pollitt, X. Girre, J. Lonsdale, R. Mul, H. Summa, M. Waerness. (Eds.). Performance or Compliance? Performance Audit and Public Management in Five Countries. Oxford: Oxford University Press, 171–193.
• NATIONAL AUDIT OFFICE OF FINLAND. – https://www.vtv.fi/en/.
• NG, A. Y. (2002). Public Accountability and Performance Auditing in Government. – International Journal of Auditing, 6(2), 109–118.
• NEWMARK, R. I., DICKEY, G., WILCOX, W. E. (2018). Agility in Audit: Could Scrum Improve the Audit Process? – American Accounting Association, 12(1), Spring, A18–A28. DOI: 10.2308/ciia-52148.
• OECD. (2016). Supreme Audit Institutions and Good Governance. Oversight, Insight and Foresight. Paris: OECD Publishing.
• OECD. (2001). Citizens as Partners. OECD Handbook on Information, Consultation and Public Participation in Policy-making. Paris: OECD.
• OJASALU, T. (2010). Kõrgeima kontrolliasutuse sõltumatus. – Juridica, 9, 687–698.
• PIERRE, J., DE FINE LICHT, J. (2017). How do Supreme Audit Institutions Manage their Autonomy and Impact? A Comparative Analysis. – Journal of European Public Policy, 26(2), 226–245. DOI: 10.1080/13501763.2017.1408669.
• PUT, V. (2018). The Impact of Performance Auditing. – International Journal of Government Auditing, 45(2), 20–22.
• RAHANDUSMINISTEERIUM. (2011). Valitsemine. Juhendmaterjal täidesaatva riigivõimu asutustele. – https://www.rahandusministeerium.ee/et/system/files_force/document_files/valitsemine.pdf?download=1.
• RAUDLA, R., TARO, K., AGU, C. DOUGLAS, J. W. (2015). The Impact of Performance Audit on Public Sector Organizations: The Case of Estonia. – Public Organization Review, 11115, 1–16.
• RIIGIKONTROLL. (2000). Auditi põhialused.
• RIIGIKONTROLLI SEADUS. (2002). RT I, 21, 117. – https://www.riigiteataja.ee/akt/128122017017?leiaKehtiv.
• ROARING, V. O. (2002). Participatory Audit Manual. Commission on Audit. United Nations Development Programme.
• TILLEMA, S., BOGT, H. ter. (2010). Performance Auditing Improving the Quality of Political and Democratic Processes? – Critical Perspectives on Accounting, 21(8), 754–769.

---

¹ Küsimustikule vastasid Ameerika Ühendriigid, Argentiina, Austraalia, Brasiilia, Bulgaaria, Costa Rica, Ecuador, Eesti, Fiji, Filipiinid, Gruusia, Hispaania, Holland, Horvaatia, Iirimaa, India, Itaalia, Kanada, Kasahstan, Kreeka, Küpros, Leedu, Libeeria, Läti, Lõuna-Aafrika, Malta, Mehhiko, Poola, Portugal, Prantsusmaa, Rootsi, Saksamaa, Slovakkia, Sloveenia, Soome, Taani, Ungari, Uus-Meremaa, Ühendkuningriik ja Euroopa Kontrollikoda.

² Kõrgeimate kontrolliasutuste standardid ja suunised ehk ISSAI-d (International Standards for Supreme Audit Institutions).