Aastaid tagasi oli ühe mobiilifirma pakutud kehva levi kohta käibel nali, et klientidel palutakse teatud kellaajal koguneda Tallinna kesklinna Tammsaare parki, kust toimub kollektiivne väljasõit levialasse. See firma on praeguseks hingusele läinud, kuid visatud nali kipub mõnel pool iseloomustama paremini kui tahaks suhteid Eesti riigi ja tema kodanike vahel igapäevase asjaajamise ning riigi pakutavate teenuste kättesaadavuse küsimuses.
Riigikontrolli äsja valminud audit „Riigiteenuste kättesaadavus maakondades“ näitab, et kui võtta aluseks rahvastikuregistri elukohtade andmed ning lähtuda maakonna ühistranspordi sõiduplaanidest ja riigiasutuste lahtioleku aegadest, siis jõuamegi järeldusele, et märkimisväärsel hulgal inimestel kulub pea terve päev või isegi enam selleks, et saaks riigiga korda aetud need asjad, kus riik soovib inimest näost näkku näha või kus teenus on piisavalt keeruline ja inimesed ise eelistavad riigiasutusse kohale tulla. Riigikontrolli hinnangul ei sobi see arenenud ühiskonnale ja vajab riigi läbimõeldud tegutsemist, et olukord veelgi halvemaks ei muutuks.
Riigikontroll analüüsis koostöös ASiga Regio 2009. aasta suvel ligipääsetavust neljale teenuse osutajale (Kodakondsus- ja Migratsiooniamet, pensioniametite klienditeenindused, Eesti Töötukassa ja Riikliku Eksami- ja Kvalifikatsioonikeskuse eksamipunktid). Riigi teenust pidas Riigikontroll kättesaadavaks siis, kui 95% elanikkonnast jõuab ühistransporti (sh lennuk, laev ja rong) kasutades poolteise tunniga teenuse osutamise kohta mitte varem kui 60–75 minutit enne büroo avamist või mitte hiljem kui 45 minutit enne büroo sulgemist. Mõte on selles, et asi saaks aetud ühe tööpäevaga ja inimene ei peaks kusagilt öömaja otsima.
Audit näitas, et ainult neljas maakonnas viieteistkümnest olid kõigi detailselt analüüsitud asutuste klienditeenindused potentsiaalsetele klientidele kättesaadavad.
Kodakondsus- ja Migratsiooniameti ning pensioniametite ligipääsetavuse analüüsist võib järeldada, et ka siis, kui teenuseid osutatakse kõigis maakonnakeskustes, on need ikkagi halvasti kättesaadavad ligikaudu 30 000 inimesele, mida on samapalju kui elanikke Põlvamaal või Jõgevamaal, Saaremaal või Valgamaal.
Riigi teenuste kättesaadavusest maakondades ei ole senini objektiivset ülevaadet, seepärast ei tajuta seda ka probleemina. Riigis ei ole kokku lepitud, milliseid riigi teenuseid ja millisel tasemel tuleb maakonnas kohapeal osutada. Ministeeriumidel ei ole ka ühtset arusaama riigiasutuste võrgu kujundamise põhimõtetest. Seetõttu on Riigikontrolli hinnangul risk, et kasvav surve ministeeriumide eelarvele halvendab teenuste kättesaadavust.
Kus paiknevad riigiasutused?
Riigiasutuste võrgustiku kujundamine riigi teenuste kvaliteedi, sh kättesaadavuse tagamiseks on iga ministeeriumi ja tema valitsemisala asutuste ülesanne. Riigiasutustel on kohustus pakkuda teenuseid nii, et need oleksid teenuse kasutajate jaoks (seda selle sõna kõige laiemas tähenduses, hõlmates ka neid isikuid, kes on kaudselt mõjutatud mingi teenuse osutamisest) võimalikult lihtsad ja mugavad. Riigi rahakoti kahanedes räägitakse palju riigiasutuste ümberkorraldamisest, millest lisaks kulude kontrollile peab tõusma tulu ka teenuste tarbijatele.
Riigikontroll vaatas oma auditis mõnda sellist hiljuti toimunud suuremat ümberkorraldust just teenuse kasutaja pilgu läbi. Keskkonnaameti, Politsei- ja Piirivalveameti, Põllumajandusameti ja Töötukassa ümberkorralduse puhul võib üldistatult öelda, et need ümberkorraldused olid ajendatud peamiselt asutuste administratiivse töökorralduse muutmise soovist, millel oli teenuse kasutajate muredega vaid üsna kaudne seos.
Vajadus parandada asutuse teenuste kättesaadavust või teenuse kasutajate rahulolematus teenuse kvaliteediga ei kuulunud ümberkorralduste peamiste põhjuste hulka. Riigi regionaalselt tasakaalustatud arengu eest vastutab valitsuses regionaalminister. Üheks regionaalset arengut mõjutavaks komponendiks on ka riigiasutuste paiknemine riigi territooriumil, aga ka n-ö riigi pakutavate töökohtade jagunemine piirkonniti.
Väita, et ühe või teise riigiasutuse paiknemine Tallinnast väljaspool on selle konkreetse piirkonna kiire arengu pandiks, on tõenäoliselt liialdus, aga kindlasti ei tohi seda aspekti kohaliku elukeskkonna kujundajana alahinnata. Riigiasutuste paiknemise põhimõtete väljatöötamisel tuleks seega kokku leppida, milliste teenuste osutamine maakonnas kohapeal on vajalik ja milliste puhul on aktsepteeritav, et inimene peab teenuse kasutamiseks, olgu selleks kas või spetsialistilt nõu saamine mõnes keerukas küsimuses, sõitma Tallinnasse, Tartusse, Pärnusse, Jõhvi või mujale. Seejärel saab otsustada, kuidas teenuse osutamist maakonnas korraldada, kas kohaliku riigiasutuse kaudu või näiteks perioodiliselt kohapeal teenuse osutamise teel. Iseeneslik ja koordineerimatu asutusepõhine maakonnast suuremate regioonide moodustamine on toonud kaasa olukorra, kus eri maakonnad kuluvad eri regioonidesse. Näiteks Viljandi maakond on Keskkonnaametis ühes regioonis koos Pärnumaaga, Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametis (PRIA) koos Valgamaaga, Tarbijakaitseametis koos Jõgevamaaga, pensioniametis koos Tartumaa, Jõgevamaa jt Kagu-Eesti maakondadega. See võib kaasa tuua olukorra, et kui kokkuhoiu või muul põhjusel koondatakse teenuste osutamine regioonikeskustesse, peavad mitme maakonna inimesed käima asju ajamas kord ühes, siis jälle teises linnas.
Kuhu suunas me liigume?
Täna on üldine olukord Eestis selline, et enamiku riigi poolt osutatavate teenuste kasutamiseks on inimesel praktiliselt igas maakonnakeskuses võimalik ametnikuga silmast silma kohtuda. Mitmetele asutustele aga on selgeks saanud (või läbi eelarve selgeks tehtud), et igal pool ei ole enam võimalik värvata või hoida ametis personali nii laialdase teenustevaliku pakkumiseks. See tähendab reaalselt juba täna, et keerulisemad sisulised küsimused ei saa lahendust mitte n-ö oma maakonnakeskuses, vaid pigem ühes suurtest regioonikeskustest või isegi lausa pealinnas. Mida see tähendab meie loo alguses kirjeldatud riigi levialasse jõudmise reisiaja mõttes? Sisuliselt seda, et väljasõit „riigi juurde“ muutub veelgi tõsisemaks ettevõtmiseks. Võib jällegi küsida, mis siis selles halba on, „reisiga“ riigi juurde saab ühitada ka suuremate ostu- ja/või kultuurikeskuste ning sugulaste, sõprade külastamise. Halb aga on see, et inimeste õiguste ja kohustuste realiseerimise, sh õiguste kaitsmise võimalused võivad väheneda, seda eriti majandussurutise tingimustes. Lisaks tekib mõte, et maakonna territooriumiga seotud küsimusi peaks saama lahendada esmalt ikka maakonnas ja kui sisulist teenust osutatakse ka väljaspool maakonda, siis see on boonus, mitte vastupidi. Kas see oleks riigile odavam ja inimesele kasulikum, kui kinnisvara kasutamisega, näiteks muinsuskaitse all oleva rehielamu remondiga seotud taotlusi peaks lahendama keegi kaugemal?
Kui valitakse riigiasutusele asukohta, tuleks silmas pidada, et kulusid ei veeretataks kellegi teise, st kaugemal elava inimese kaela. Seetõttu peaksid riigis olema selgelt kokkulepitud põhimõtted, kus tuleks osutada neid riigi teenuseid, mille korral inimese kohaleilmumine ametniku juurde on kas kohustuslik või eelistavad paljud inimesed teenuse olemusest lähtuvalt just sellist vormi. Riigikontroll tuvastas, et selliseid põhimõtteid täna ei ole. Sisuliselt on tarvis leida tasakaal eelarveliste ning demokraatlike väärtuste vahel, sest riigiasutuste võrgustiku iseenesliku kujunemise puhul kiputakse eelarve pitsitamise korral kärpima kulusid just maakondadest.
Oma auditiga soovib Riigikontroll juhtida tähelepanu kokkuleppimise olulisusele riigiasutuste paiknemise põhimõtetes. Neid põhimõtteid peaksid asutused oma ümberkorraldusi planeerides arvesse võtma ning nende täitmist saaks avalikkus ka hinnata.
E-teenused ning riigimaja?
Kindlasti saab infotehnoloogia lahendada palju tehnilisi probleeme riigi ning riigi elanike vahelises suhtlemises. On päris selge, et ilma e-lahendusteta oleks palju rohkem inimesi, kellele oleks riigi teenuste kättesaadavus talumatult ebamugav. Probleemid e-lahendustega koosnevad aga mitmest keerukast küsimuste ringist, millele eri audititega on tähelepanu juhtinud ka Riigikontroll:
a) tänased e-teenused (eriti KOVi poolt osutatavad) ei ole kvaliteetsed, b) e-teenuste arendamine riigiasutustes ei ole heal järjel, c) riigi teenuseid arendatakse oma asutuse keskselt, jättes läbi mõtlemata võimalused, mida pakuks tervikvaade, mis ühendab kõik omavahel seotud teenuste osutamise protsessid, d) viimaseks, kuid mitte vähem oluliseks probleemiks on inimese kohanemise kiirus infotehnoloogia muutustega ning vabadus ise otsustada, kas ta arendab oma arvutioskusi või mitte. Riik ei ole e-kirjaoskust kohustuseks teinud. Seepärast ei ole kuigi tõenäoline, et riik hakkab lähitulevikus oma kodanikega kohtuma ainult küberkeskkonnas ning riigiasutuste füüsiline paiknemine oleks eilne mure. Uusim arendus vastupidises suunas on Läänemaal alustatud pilootprojekt, kus suur osa riigiasutusi püütakse koondada ühte hoonesse. Ideed tutvustati hiljuti valitsuskabinetis, kus see ka heaks kiideti, samas on selleski ettevõtmises ilmseid küsitavusi. Jälle ei ole muudatuste ajendiks mitte otseselt klientide, vaid riigiasutuste probleemid, praegusel juhul hoonete korrashoiu ja töötingimuste parandamise soov.
Projekt jätab tähelepanuta muud küsimused, nagu eri asutuste teenuste osutamise ühine läbimõtlemine ja lihtsustamine. See aga võib ohtu seada ka riigi kinnisvara arendusest tuleneva kasu, mis väljendub eeldatavasti kinnisvara optimaalses kasutamises, riigi väiksemates halduskuludes, riigi teenuste osutamises ühes kohas ja tänapäevases teeninduskeskkonnas.
Mida teha ühistranspordiga?
Auditi käigus avaldasid mõned auditeeritavad arvamust, et ühistranspordile eelistatakse järjest enam individuaalset transpordilahendust, mis lühendab oluliselt ajakulu jõudmaks oma elukohast nt lähimasse maakonnakeskusesse. Transpordistatistika seda väidet üheselt ei toeta, pigem lähtuvad ametnikud mitmes uuringus väljendunud eesti inimeste isikliku auto omamise ihalusest. Samas peab inimestest ja ka keskkonnast hooliv riik siiski pakkuma inimestele ühistranspordiga liikumise võimalust. Just seepärast oli ühistranspordi korraldusel meie auditi hindamismudelis oluline koht, ning kui kõik muud tingimused jääksid samaks, siis ühistranspordi parandamine parandaks automaatselt ka teenuste kättesaadavust. Kuigi riigieelarvest on tervikuna suurendatud eraldisi ühistranspordi võimaluste parandamiseks, ei ole kellelgi ülevaadet, kas selle tulemusel paranes ühistranspordi kättesaadavus ühtlaselt kõigile piirkonna elanikele või mitte ning kas planeerimisel ka riigi teenuste kättesaadavusele tähelepanu pöörati. Ühistranspordi probleemidele juhtis Riigikontroll auditis tähelepanu ning soovitas kohaliku liiniveoplaani koostamisel lähtuda sellest, et kogu maakonna territooriumil oleks inimestel võimalik ühistranspordi standardiga ettenähtud sageduse ning ajaga jõuda vähemalt oma maakonnakeskusesse. Samas näitas audit ka seda, et järjest olulisemaks muutub ühistranspordi planeerimisel maakonnaülene ehk regionaalne vaade, kuna riigiasutused on paljudel juhtudel sisse viinud regionaalse juhtimise ja sageli on lähim maakonnakeskus just naabermaakonnas.
Kuidas saab inimene ise mõjutada riigi teenuste kättesaadavust?
Inimesed, kellel on tülikas jõuda riigiasutuse või teenuse osutajani, on hajutatud nii terves Eestis kui ka maakonnas ning nad ei pruugi moodustada kriitilist massi, et oma kaebustega muudatusi esile kutsuda. Seepärast on väga oluline, et iga inimene väljendaks riigiasutuste korraldatud rahulolu-uuringutes või riigi teenuste kasutamisel julgemalt oma arvamust teenuse kvaliteedi ja kättesaadavuse kohta, sest tagasisidel on mõju teenuse osutamise korraldusele. Kohalik omavalitsus koostöös maavanemaga peaks teenuste kättesaadavuse probleemid riigi tasandil teatavaks tegema.
Sageli jääb inimestel puudu ka informatsioonist, kuidas riigiasutus kohapeal teenuseid osutab ja millised on inimese võimalused teenust lihtsamalt kasutada, nt mõned asutused käivad inimeste soovi korral teenuseid maakonnas või isegi vallas kohapeal osutamas, aga seda tuleb küsida.
Riigi tasandil on tähtis jälgida mitmeid arendusprotsesse, mis oluliselt mõjutavad ka riigi teenuste kättesaadavust ja sisulist kvaliteeti.
Esiteks lubas regionaalminister riigi üldplaneeringu 2030 koostamise käigus 2012. a. täiendada ka regionaalarengu strateegiat ning määrata seal kindlaks riigiasutuste paiknemise üldised põhimõtted, sh selle, kas riigi teenuseid peaks osutama minimaalselt igas maakonnakeskuses.
Teiseks oluliseks arenguks on riigi finantsjuhtimist uuendava seaduse ettevalmistamine rahandusministeeriumis. See uuendus ei piirdu üksnes riigieelarvele uute põhimõtete kehtestamisega, vaid soovib pakkuda lahendusi ka riigi teenuste korraldamisel, selge eesmärgiga optimeerida teenuse osutamisega kaasnevaid kulusid. Nagu eespool juba öeldud, peab aga eelarvelisi eesmärke tasakaalustama demokraatlike eesmärkidega, mis tähendab, et oma kodanikesse võrdselt suhtuv riik peab tegema teatud kulutusi, et olla inimestele kättesaadav nende elukohale vaatamata.
Esile on kerkinud veel ka kolmas arendus, see tuleneb hiljutisest Riigikohtu otsusest, mis väga üldistatult kohustab valitsust defineerima riigi ning kohaliku omavalitsuse ülesanded ning samuti tagama nende ülesannete täitmiseks piisava raha. Milliseks kujuneb kõigi nende arenduste tulemus, sõltub paljuski iga maakonna inimeste huvist riigi kohaloleku vastu oma maakonnas nii täna kui ka homme. Küsimust, kui kaugel on riik, on põhjust esitada iga päev oma valla juhtidele ning ennekõike maavanemale, keda regionaalminister kaasab maakonna riigiasutuste ümberkorraldamist puudutavate seisukohtade väljatöötamisse, aga ka konkreetse riigiasutuse kohalike struktuuriüksuste kaudu nende riigiasutuste juhtidele.
Taustainfot:
Eesti hõre asustus
Eestis elab ühel ruutkilomeetril keskmiselt 30,9 inimest, millega oleme üks Euroopa hõredamalt asustatud riike. Tallinna elanikke arvestamata on keskmine rahvastiku tihedus 21 inimest ruutkilomeetri kohta.
Eestit iseloomustab ühelt poolt elanike koondumine suurimasse linna (rahvastikuregistri andmetel elab 30% elanikest Tallinnas) ja teiselt poolt suure osa inimeste elamine väikestes külades (¾ Eesti asustusüksustest on alla 100 elanikuga, neis elab kokku ca 127 000 inimest ehk 9% Eesti elanikest, pooled asustusüksused on alla 42 elanikuga, neis elab 4% elanikest). Rohkem ühistranspordi korraldusest sõltuvate eakate inimeste osakaal maakondades on erinev. Rahvastikuregistri andmetel on eakaid Jõgeva ja Viljandi maakonnas 20% ning 21% Valga ja Võru maakonnas. Harjumaal (arvestamata Tallinna elanikke) on eakaid inimesi 14%, Rapla maakonnas 17%. Eesti elanikest on 63-aastased ja vanemad 18%.
Euroopa Liidu keskmine rahvastikutihedus on 114 inimest/km2. Suurima rahvastikutihedusega maa Euroopas on Malta (1281 in/km2), sellele järgneb Holland (485 in/km2).
Eestist hõredama rahvastikuga maad Euroopas on Island (3 in/km2), Norra (15 in/km2), Soome (17 in/km2) ja Rootsi (22 in/km2). Kuid enamik nende maade rahvastikust elab aladel, kus rahvastiku tihedus ei ole väiksem Eesti omast.
Harjumaa elanikest elab 73% Tallinnas, Tartumaa elanikest 66% Tartus, Pärnumaa elanikest 48% Pärnus, Järvamaa elanikest 44% Paides ja Türil, Jõgeva maakonna elanikest 16% Jõgeval ja Põlva maakonna elanikest 20% Põlvas.