Riigikontroll esitas septembri algul oma põhiseadusliku kohustusena Riigikogule ülevaate riigi vara kasutamise ja säilimise kohta möödunud eelarveaastal ja selle koosseisus arvamuse 2000. aasta riigieelarve täitmise aruande kohta. Riigieelarve seaduse järgi on valitsusel kohustus esitada parlamendile riigieelarve täitmise aruanne ning sama seaduse järgi on Riigikontrolli ülesanne anda sellele aruandele hinnang ja esitada see Riigikogule.
Nii on Riigikontrolli töö aluseks seda aruannet koostades ühelt poolt valitsuse aruanne sellest, kuidas ta kulutas maksumaksja raha, teiselt poolt aga Riigikontrolli viimase aasta olulisemad auditileiud.
Ülevaate koostamisel pidasime silmas, et Riigikontrolli ülesanne kõrgeima kontrolliasutusena ehk riigi audiitorina on anda avalikkusele teavet, kas riigi vara üle peetav arvestus on õige ning aruandlus kajastab tõetruult riigi vara ja finantsolukorda.
Oma aruandes tõime välja arvamuse ja tähelepanekud riigieelarve täitmise aruande ja mitmete riigi juhtimise ning vara säilimise ja heaperemeheliku kasutamise seisukohalt oluliste teemade suhtes. Järgnevatel lehekülgedel püüan lühidalt tutvustada, millele oma aruandes keskendusime. Ülevaate täistekstiga saate tutvuda Riigikontrolli veebilehel www.riigikontroll.ee.
Valitsuse aruandlus ei anna täna pilti, mida kulutatud rahaga saavutati
Valitsuse esitatud aruanne on küll kooskõlas riigieelarve seadusega, mis tähendab, et valitsus on esitanud eelmise aasta tuludest ja kuludest kogu seaduses nõutud info, kuid esitatud info põhjal ei ole võimalik ei riigieelarve kinnitanud Riigikogul ega maksumaksjal täpselt aru saada riigi kui terviku tuludest, kuludest, varadest ega kohustustest. Sellise info esitamist riigieelarve seadus ei nõuagi.
Tuues välja vaid mõned vajakajäämised, tuleb tõdeda, et tulude ja kulude täitmise aruanne ei sisalda praegusel kujul piisavalt infot andmaks ülevaadet eelarvetulude laekumisest ja eelarvevahendite sihipärasest kasutamisest. Samuti ei sisalda aruanne võrdlust eelneva perioodiga, mistõttu puudub ülevaade trendidest. Riigieelarve täitmise aruandest on vajaka ka info riigieelarve eelnõu seletuskirjas kulusid ja tulemusi puudutavate lubaduste täitmise kohta. Me ei väida, et eelarve täitmise käigus peaks riigieelarve eelnõus antud lubaduste täitmine olema rangelt kohustuslik, kuid teave mida eelarve menetlemisel antud lubadustest on täidetud ja soovitud tulemustest saavutatud, peaks olema loomulik.
Näiteks kui aruanne annab mingi asutuse tegevusest vaid teada, et töötasu ja sotsiaalmaks on kulutatud 100%, majanduskulud kulutatud 99% jne, siis on selge, et sellise info põhjal on Riigikogul raske teha järeldusi selle asutuse tegevuse tõhususest jne. Selleks, et parlament saaks otsustada, kuidas on valitsus eelarverahaga ümber käinud, mida saavutatud jne, on vajalik lisainfo.
Strateegiliste plaanide nõrk seotus ressurssidega
Oma aruandes rõhutame, et riigil seisab ees ülesanne luua prioriteetsete riigielu valdkondade pikaajalised plaanid. Need plaanid tuleb koostada nii, et need oleksid olemasolevate ressurssidega kaetud ehk et neid oleks võimalik reaalselt ellu viia. Samuti peab toimuma nende pidev ülevaatamine ning täpsustamine vastavalt ressursside ja eesmärkide muutumisele.
Praegu on planeerimise korraldus avalikus sektoris selgelt paika panemata. Seetõttu on ka strateegiliste arengukavade ja teiste planeerimisdokumentide koht riigi juhtimises ja nende plaanide elluviidavus üheselt määratlemata.
Tundub ka, et kuna arengukavade ja tegevuskavade koostamise ühtseid põhimõtteid ei ole välja töötatud ning tihti puudub ka otsene “tellija”, siis on olemasolevad arengukavad ja tegevuskavad sisult sageli laialivalguvad ega sätesta väga konkreetseid tegevusi.
Ka strateegiate elluviimise rahastamist on võimalik parandada. Praegu ei ole eri kavad paljudel juhtudel rakendatavad ning rahastamisel ei arvestata olemasolevates arengukavades ja tegevuskavades toodud tegevuste ega oodatavate tulemustega. Praeguse korralduse juures on tegemist surnud ringiga – kuna arengukavade kvaliteet on madal ning neis pole välja toodud konkreetseid tegevusi ega ressursse, siis pole võimalik nendest ka eelarvestamisel lähtuda.
Valitsusasutuste otsustele ei eelne finantsanalüüsi või on see analüüs puudulik, mistõttu pole võimalik langetatud otsuseid ellu viia. Nii näiteks on Siseministeerium kinnitanud Piirivalveameti koosseisu, mille komplekteerimiseks vahendeid ei jätku, ning kui võtta eelarvet ainsa piiranguna, siis saavutatakse praegust eelarve juurdekasvu arvestades Piirivalveametis 100%-line komplekteeritus alles 55 aasta pärast.
Rahastamisaluseid tuleb muuta
Riigikontroll näeb plaanide ja arengukavade elluviimise tagamiseks ka vajadust muuta projektide rahastamise põhimõtteid. Praegu rahastab Riigikogu poolt vastuvõetav eelarve sisuliselt asutusi ja tegevusi, mitte oodatavaid tulemusi või muutusi ühiskonnas.
Sellisel eelarvestamisel lähtutakse peamiselt eelmiste perioodide kuludest ja reaalsetest asutuse või objekti ülalpidamiskuludest, millel aga puudub otsene seos püstitatud eesmärkidega. Seega, kuigi eesmärgid võivad olla ka seotud maksumaksja vajadustega, on praeguse rahastamiskorralduse juures probleemne lahendada efektiivselt küsimusi, mis on seotud mitme ministeeriumi valitsemisalaga.
Nii on raskendatud näiteks mitmeid valdkondi hõlmavate koostööprojektide juhtimine ja finantseerimine. Võib juhtuda, et mõningaid tegevusi rahastatakse mitmest allikast, mõni tegevus aga jääb täiesti rahastamata. Seetõttu võivad ebaõnnestuda paljud kulukad projektid.
Vastutuse põhimõte pole juurdunud
Vaatamata mitmele algatusele tänapäevastada riigihalduse põhimõtteid, ei ole paljud tähtsad halduse toimimise printsiibid veel juurdunud – neist üheks olulisemaks on vastutuse põhimõte. Eeskätt väljendub see valitsuse kui terviku vastutuse hajumises.
Kui me räägime sellest, et valitsus või teised avaliku sektori juhid ei vastuta oma tegevuse eest, siis Riigikontroll peab vajalikuks märkida, et vastutus on otseselt seotud korraliku aruandluse olemasoluga. Ministrid ja teised juhid peavad selgitama ja põhjendama, milliste seaduste alusel ja milliste tulemuste saavutamiseks eelarveaastal raha ja muid ressursse kavatsetakse kulutada. Hiljem tuleb samamoodi aru anda tegelikult saavutatud tulemustest.
Alles siis, kui on olemas rahvusvahelistele tavadele vastav aruanne, on võimalik öelda, kes vastutab selle eest, et aruandes toodud info vastab tegelikkusele – ja kui ei vasta, siis miks. Kui eesmärke ei saavutata, kuigi vahendeid on kulutatud, siis saab omakorda küsida, miks ei ole eesmärke saavutatud. Kõik algab aga korralikust aruandlusest – alles selle põhjal saab esitada selliseid küsimusi.
Korralik valitsuse aruandlus peab sisaldama finants-, vastavus- ja tegevusaruannet, samuti peab aruandlus tagama, et andmed oleksid arusaadavad, asjakohased, usaldusväärsed ja ka võrreldavad eelmiste perioodide aruannetega.
Riigikontroll on veendunud, et sellist rahvusvaheliste tavadega kooskõlas olevat aruandlust Eestis veel ei ole, ka praegused seadused ei nõua rahvusvaheliselt aktsepteeritud põhimõtetega kooskõlas olevate aruannete esitamist. Soovitame valitsuse aruandluse kvaliteedi parandamist alustada aruandlust reguleerivate õigusaktide vastavusse viimisest rahvusvahelistelt heakskiidetud põhimõtetega.
Seega ei ole vastutama hakkamine lihtne samm, vaid kogu eelarvereform ja avaliku halduse tänapäevastamine laiemalt peavad hoidma silme ees küsimust, kuidas saaksid vastutajad vastutada.
Haldusreform peaks jõudma teenuse tarbijani
Piiratud ressursside tingimustest peavad sündima poliitilised otsused. Nii tuleks valitsusel senisest rohkem pöörata tähelepanu selliste muutuste juhtimisele halduses, mille kaudu haldusreformi eesmärgist tulenev kasu jõuaks avalike teenuste tarbijateni. Arvestades senist kogemust, ei ole realistlik muuta kõiki suuri asju korraga. Seetõttu peaks valitsus avalikult määratlema valdkonnad, kus ta soovib lähemal ajal tegelikku edu saavutada, sõnastama lühiajalised ja keskmise pikkusega perioodi eesmärgid ning seal ka aktiivselt ja koordineeritult tegutsema.
Riigikontrolli hinnangul võiks valitsus kogu haldust hõlmavates muutustes keskenduda suutlikkuse tõstmisele halduse kulude ja tulemuste hindamisel ning reaalsete muutuste tegemisel konkreetsete poliitikatega seotud eesmärkide ja kulude osas. See eeldab ümberkorraldusi eelarvesüsteemis, poliitika kujundamises ja juhtimisaruandluses. Kui riigistruktuuride ümberkorralduse eesmärgiks on suutlikum ja säästlikum tegevus, peaks peamise tähelepanu suunama vahenditele, mida kasutades reaalsed arengud toimuvad. Riigistruktuurides on nendeks instrumentideks poliitikad, eelarve ja juhtimisaruandlus.
Samuti oleme jõudnud järeldusele, et kuigi haldusreformi programm on keskendunud kogu haldust läbivate tugisüsteemide ja struktuuride arendamisele lähtuvalt moodsatest ideedest, on ministeeriumid pidevalt teinud muutusi konkreetsetes valitsemisalade lõikudes. Neid muutusi ei ole aga kogu programmi ettevalmistamise aja jooksul koordineerinud ükski haldusreformi juhtiv isik.
Selliste üksikute muutuste tegijad ei ole alati lähtunud haldusreformi ideoloogiast. Ka kinnitatud haldusreformi programm ei sisalda otseseid kohustusi poliitikaid ettevalmistavatele ja elluviivatele ministeeriumidele, vaid on pigem soovitusliku iseloomuga.
Riigiasutuste siseauditi areng
Riigikontrollil on heameel tõdeda, et siseauditi funktsioonis on viimasel aastal toimunud oluline areng – on loodud õiguslik alus, määratud siseauditi eest vastutavad isikud jms.
Samas on vajalik oluliselt tugevdada ka siseauditi kvaliteeti, sest see võimaldab tagada, et seaduskuulekuse ja avaliku sektori juhtimise kohta on võimalik saaa igakülgset infot. See tähendab ka piisavate kontrollisüsteemide rakendamist kõrgema kuritarvituste ja väärkasutuse riskiga rahavoogude administreerimisel.
Siseauditi areng on aga ebaühtlane ning võib selgelt täheldada, et ministeeriumides, kus siseauditi alal oli ametis rohkem inimesi, on areng olnud kiirem.
Kokkuvõtteks saab öelda, et siseauditi korraldus ei taga veel tervikuna adekvaatse info andmist riigi finantsolukorra õigsuse kohta. Põhjuseks on eelkõige asjaolu, et siseauditi funktsiooni täitmisel ei järgita täielikult rahvusvahelisi standardeid, kuigi selle poole liigutakse. Samuti pole auditid tihti riskipõhised, auditi kavandamine on nõrk, auditi fookust ja ulatust ei ole üldjuhul suudetud määratleda või on seda tehtud väga laialt ning seosed aruande faktide, järelduste ja ettepanekute vahel ei ole enamasti loogilised.
***
Lõpetuseks tuleb tõdeda, et kaasaegse avaliku halduse ülesehitamine ei sünni üleöö. Seetõttu annab Riigikontroll endale aru, et tehtud ettepanekute rakendamine võtab aega, kuid seejuures on olulisim valitsuse tahe tegutseda efektiivselt ja sihikindlalt maksumaksja hüvanguks.
Kaie Karniol on finantsauditi osakonna peakontrolör. Finantsauditi osakond on riigivara kasutamise ja säilimise ülevaate koostamisel juhtiv osakond.