Rikuti riigihangete seadust...", "Riigihange vaidlustati...", "Hange jaotati ebaseaduslikult osadeks..". Selliseid pealkirju ilmub ajakirjanduses tihti selliselt algavaid lauseid kirjutama Riigikontrolli pressiteadetesse väga tihti. Ka ajalehti on raske lugeda, märkamata mõnd eksimust riigihangete alal. Mis on lahti riigihangetega?

Esimene mõte, mida kaaluda tuleb, on see, kas mitte ei ole tegemist lihtsalt üksikute näidetega, mis esile tõstetakse. Kahjuks see nii aga ei ole, sest eelmisel aastal leidis riigikontroll riigihangete seaduse rikkumisi 47 miljoni krooni ulatuses, hankemenetluses osalejad vaidlustasid iga 50. riigihanke ja riigihangete seaduses erandina ette nähtud väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetlus on kujunemas reegliks - niimoodi viidi 2002. aastal läbi 51% hangetest.

Planeerimise viga

Palju puutub Riigikontroll kokku probleemiga, kus valesti või puudulikult läbiviidud riigihange on planeerimatuse vili.

Ühe riigikontrollist enam riigihangete probleemidega kokkupuutunud auditijuhi Olav Lüüsi sõnul korraldatakse paljud hanked kiireloomulisena vaid seetõttu, et asutus ei olnud oma tegelikke vajadusi hinnanud õigel ajal: "Hankeid hakati ette valmistama alles siis, kui kaupa või teenust juba tarvis läks ning seega avatud pakkumismenetlust enam korraldada ei jõutud. See toobki kaasa selle, et kuigi väljakuulutamiseta pakkumismenetlust võib kasutada üksnes ettenägematute sündmuste puhul, on planeerimatuse tõttu kujunenud erandina lubatu on riigihanke sünonüümiks." See tähendab potentsiaalsete müüjate ebavõrdset kohtlemist, aga ka suuremaid kulutusi riigile, sest on valida väiksema pakkujate ringi seast.

Samuti puuduliku planeerimise tõttu selgus mitmel juhul alles aasta lõpus, et midagi oli aasta jooksul ostetud nii suure summa eest, et oleks pidanud korraldama riigihanke.

Näiteks Kaitseministeerium ostis eelmisel aastal arvutitehnikat ning programme-tarvikuid üheksalt arvutifirmalt kokku ligikaudu 800 000 krooni eest, igaühelt veidi alla 100 000 krooni. Seda oleks olnud võimalik teostada õige planeerimise korral ühtse või mitme kombineeritud riigihankena, saades 800 000 kroonise hanke puhul ilmselt ka olulist allahindlust.

Alati ei ole viga ka hanget ise korraldavad asutuses - hanget võib mõjutada ka kauba või teenuse vajajast kõrgemal seisva asutuse planeerimine. See juhtub juhul, kui just viimase ülesanne on teha põhimõttelised otsused hanke mahu, hinna ja rahastamise suhtes. Kui hankega on kiire, ent otsustaja viivitab, on ostjal suhteliselt raske hanget kõigi nõuete kohaselt läbi viia. Sama liiki eksimused tekivad ka siis, kui rahastamisvõimalus avaneb ootamatult ning selle kasutamiseks ei ole võimalik riigihanget läbi viia. Siin peatub probleem praegu erinevatesse süsteemidesse sissekodeeritud ebakindlus ehk üldisema ja strateegilisem planeerimatus.

Sarnase veaga on tegemist mitmete Keskkonnaministeeriumi haldusalas läbiviidud hangete puhul. Mitmeid kordi on korraldatud väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetlust näiteks reostuse likvideerimiseks, kasutades riigihangete seaduse sätet, mis lubab kiireloomuliste vajaduste korral sellest menetlust kasutada. Põhjus ei ole aga mitte sellest, et reostus on ootamatult tekkinud, vaid sellest, et juba aastaid olnud reostuse likvideerimiseks on tekkinud aasta keskel rahastamisvõimalus ja see tuleb kiiresti ära kasutada.

Rahastamise ja riigihangete korraldamise vastuolu ilmes kõige suuremas ulatuses Siseministeeriumi radarihanke puhul. Näiteks sõlmis Siseministeeriumi haldusalas olev Piirivalveamet 2001. aastal radarimastide ehitamiseks 99,6 miljoni kroonise lepingu, tehes seda avatud pakkumismenetlusena. Tegelik rahastamisvõimalus oli aga teadmata. Audiitorite arvates ei olnud amet sunnitud hanget korraldama kiireloomulisena. Radarite hankelepingus sisalduv säte, et leping rakendub pärast esimese sissemakse tegemist, jättis ametile võimaluse korraldada hankekonkurss avatud pakkumismenetlusena. See võinuks konkursile tuua enam kui kaks tõsiselt arvestatavat pakkujat, ning võimalus mitte kiirustada lepingu sõlmimisega võinuks võimaldada lepingu sõlmida riigile soodsamail tingimustel (näiteks mitte võtta vastu pakkumist, mille maksumus kolmandiku võrra ületab hankija poolt prognoositu).

Sellega oleks üheks võimaluseks riigihangete korrektsuse ja riskide vältimise tagatiseks vajaduste ja rahastamisvõimaluste parem läbimõtlemine.

Pole suudetud vältida erahuvide kahtlust

Siiski ei ole avalik sektor alati suutnud ka vältida otsest korruptsiooni või ka lihtsalt kahtlusi erahuvides ehk korruptsiooniseaduse rikkumisi. Siinkohal on neid paslik vaadata koos, sest mõlemal juhul on kannatajaks riigi maine.

Riigikontrolli viimastest audititest ilmneb, et Keskkonnaministeerium pole alati suutnud oma tegevust nii korraldada, et kahtluse alla poleks sattunud ametnike erapooletus. Metsanduse arengukava arendajaks valis ministeerium Soome firma Indufor OY, mis on Eesti firma Silva Reval osanik. Silva Revali juhatuse liikmeks ja osanikuks oli aga sama isik, kes ministeeriumi töötajana vastutas hanke läbiviimise eest. Riigikontrollil ei ole alust kahelda Indufor Oy pädevuses talle antud töö tegemiseks ega põhjust arvata, et selle äriühingu valiku tingis hanke eest vastutava ametniku erahuvi. Antud juhul ei järginud ametnik avaliku teenistuse eetikakoodeksit - ta ei oleks pidanud lubama end hanke eest vastutavaks määrata.

Oma auditite käigus on Riigikontroll teistelgi juhtudel täheldanud mitmeid hankemenetlusi, mille asjaolud viitasid võimalusele, et asutuse juhi sooviks on olnud suunata hange ühele konkreetsele pakkujale, kuigi selle esitatud tingimused polnud riigile kõige soodsamad. Auditi käigus kogutud infost pole siiski piisanud, et tõstatada küsimust ametnikes vastutust riigile ebasoodsate lepingute sõlmimise eest - kahju on väga raske kindlaks teha, seda enam, et hanke edukaks kuulutamiseks võib peale hinna arvestada mitmeid muid kriteeriume alates kvaliteedist ja lõpetades täiendavate teenuste olemasoluga. Nende vaidlustamine on aga tihtipeale spekulatiivne.

Seaduse augud

Paljuräägitud teema on ka riigihangete seaduses olevad "augud", mis on tehtud sinna heas usus vältida probleeme erivajaduste korral - juba eelpool mainitud kiireloomuliste hangete vajadus - või raskestimõõdetavate tulemuste korral - loomingulised tööd. Erandina mõeldu on aga kujunemas reegliks.

Umbes 51% hangetest viiakse läbi väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetlus korras. Lahtiseletatult tähendab see võimalust mitte kuulutada välja pakkumist avalikult nii, et kõik huvitatud saaksid osaleda, vaid ühendust võetakse suunatult ühe või mitme firmaga. Ajakulu on seetõttu väiksem, mis on õigustatud juhul, kui teenuse või kauba saamisega on kiire.

Kui aga enamus hankeid viiakse läbi põhjendades seda kiire vajadusega, on viga kas juba mainitud planeerimatuses või pehmelt öeldes mugavuses.

Mõnikord mõeldakse seaduse aukude kasutamiseks välja pehmelt öeldes koomilisi põhjendusi:

Näiteks Piirivalveamet põhjendas piirivalvurite soojenduspesu õmbleja valikut väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse teel riigikaitselise vajadusega. Riigisaladuse põhjendusega ostis Kaitseministeerium aga mööblit 5 miljoni krooni eest üldse riigihanget korraldamata.

Riigihange - mitte eesmärk, vaid vahend

Kõikide ostude puhul kaasnev oht osta midagi kallimalt, kui saab. Kui seda teeb eraisik, on tegemist inimese eraasjaga; kui firma, siis kaotab firma kasumis. Kui aga kallimalt, kui otstarbekas, ostab riik, on tegemist maksumaksja raha raiskamisega.

Kui eraisiku ja firmade puhul on olemas selge huvi, et rahaga käiakse ümber säästlikult, siis riigiasutuste puhul kipub säästlik mõte alatihti ära kaduma. Selleks ongi sisse seatud riigihangete läbiviimise protsess, et tagada säästlik ostmine.

Eeltoodud näidete valguses tundub, et riigihanke idee ja vajadus ei ole paljudes ametnikes veel juurdunud.

Ja lõpetuseks, riigihanke piirmäärast odavamate ostude puhul ei ole riigihanke korraldamine keelatud - riigihangete seaduse varjujäänud paragrahv sätestab soodsaima ostmise kohustuse kõikide riigi ostude puhul.


***

Riigihangete auditeerimine

Riigikontrolli tegevusriskide auditi osakond kulutab riigihangete läbiviimise auditeerimiseks viiendiku oma tööajast, valides auditi objektiks ministeeriumi või asutuse, kus hangete arv on keskmisest oluliselt suurem. Viiakse läbi ka auditeid, mis hõlmavad üht liiki kaupade või teenuste ostmist mitmes ministeeriumis, et leida näiteks ühiseid jooni IT-hangete korraldamisel.

Riigihangete auditi käigus hinnatakse auditi objektiks olevas asutuses:

• hanke korraldust, st kas hange on tehtud kõigil ette nähtud juhtudel ning kas kontrollimehhanismid tagavad hanke osadeks jaotamise tuvastamise;
• kas on välistatud ebamajanduslike ja erapoolikute hangete korraldamine, st kas on tagatud, et pakkumiste hindamise kriteeriumid ja pakkujate kvalifitseerimise tingimused on ajendatud tegelikest, analüüsitud vajadustest;
• hanke läbiviimise avalikkust, st kas on tagatud, et kogu vajalik info hanke kohta on võimalikele pakkujatele kättesaadav üheaegselt ja küllaldase ajavaruga enne pakkumise esitamise tähtaega ning oleks võimalik avalikkuse kontroll tehingu üle;
• lepingute sõlmimist ja nende täitmise järelevalvet, st kas on tagatud hanke tegemine konkursi tulemusena kujunenud tingimustel.

Riigihangete korraldamisel hoiab silma peal ka finantsauditi osakond, mis iga aasta vaatab üle ministeeriumide ja olulisemate asutuste raamatupidamise, andes sellele audiitori hinnangu ja tuues kontrolliaruandes välja puudused majandustegevuses, s.h riigihangete korraldamisel.

***

Mõningaid näiteid riigihangete seaduse rikkumistest

Autoregistrikeskus ostus aasta jooksul numbrimärke 10,5 miljoni krooni eest riigihanget korraldamata. Põhjuseks toodi varem sõlmitud raamlepingu olemasolu.

Eesti Kunstimuuseum ostis valveteenust eelmisel aastal 3,5 miljoni krooni eest. Riigihanget ei korraldatud, sest muuseum on varasema valve eest firmale võlgu ja enne selle tasumist ei saa lepingut lõpetada.

Välisministeerium ostis hanget korraldamata mööblit 326 tuhande krooni eest, 282 tuhande krooni eest trükiteenust ning tasus peamaja valve eest ligi poolteist miljonit krooni.

Keskkonnaministeeriumi Info- ja Tehnokeskus ostis hanget korraldamata ehitustöid 536 tuhande krooni eest.

Põllumajandusministeerium aga ostis haldusteenust 964 tuhande krooni eest. Hanget parima haldusfirma leidmiseks ei korraldatud.

Sven Soiver on Riigikontrolli pressiesindaja