Austatud istungi juhataja, lugupeetud Riigikogu liikmed 

Riigikontrolöri põhiseaduslikuks kohustuseks on anda igal aastal ülevaade riigi vara kasutamisest ja säilimisest eelmisel eelarveaastal.

Andes ülevaadet 1999. aasta kohta, olen keskendunud oma ettekandes kolmele peamisele teemale:
- esiteks, mis on riigi vara kasutamise ja säilimise kohta koostatud ülevaate roll vastutusmehhanismis?
- seejärel, mis on selle aasta aruande olulisemad seisukohad?
- ning lõpuks esitan oma ettepanekud, mida Riigikogu peaks sellest tulenevalt edasi tegema.
 

Kõigepealt, mis on riigi vara kasutamise ja säilimise kohta koostatud ülevaate roll?

Oleme lähtunud oma rolli ja ülesande tõlgendamisel eelarvemenetluse viimases – aruandvas – etapis peamiselt rahvusvahelisest arusaamast ja kogemusest, mis puudutab Riigikontrolli ja valitsuse ülesannete vahekorda demokraatlikus ühiskonnas. Oleme püüdnud sobitada neid kogemusi Eesti konteksti, seda seetõttu, et meie finantshalduse korraldamise põhimõtted ei tohi erineda, ega saagi märkimisväärselt erineda sellest, kuidas meist vanemad ja kogenumad demokraatiad on oma finantshaldust korraldanud.

Kui me süveneme põhiseaduse mõttesse, siis sellise sõltumatu ülevaate sätestamise eesmärk oli välistada võimalus, et valitsus kirjeldab Riigikogule oma tegevust eelmisel eelarveaastal moonutatult.

See aga ei saa tähendada eraldiseisvat ülevaadet riigi varalisest seisust ja selle muutumisest, kuna sel juhul oleks sisuliselt tegemist Riigikontrolli-poolse paralleelse finantsarvestusega. Riigi varalist olukorda eelarveaasta lõpul ja selle muutusi eelarveaasta jooksul peab kajastama riigi koondbilanss ja –tulemiaruanne. Nende aruannete esitamine on valitsuse kohustus.

Selle kohustuse valitsus ka täitis, esitades Riigikogule esmakordselt riigieelarve täitmise aruandes koondbilansi ja –tulemiaruande.

Riigikontrolli kohustus on kinnitada, et valitsuse aastaaruanne kajastab riigi finantsolukorda ning eelmisel eelarveaastal toimunut õigesti ja õiglaselt.

Seetõttu, austatud Riigikogu liikmed, kui te ootate Riigikontrollilt vastust küsimustele, kuidas riigi vara kasutati, kas vara säilis ja mis selle kasutamise ja säilitamise tulemusena juhtus, siis vaatate te otsa valele inimesele. Kõigepealt peab seda teile ütlema valitsus.

Siin kehtivad äriühingu tegevuspõhimõtted.

Majandusaasta lõpul esitab juhatus aruande, kus on kirjas, milline on firma varade ja kohustuste seis aasta lõpul, millised on muutused võrreldes aasta algusega ja milline on kasum või kahjum. Kandes selle põhimõtte üle avaliku sektori tegevusele, mille tegevust on raske mõista ainult kasumi ja kahjumi kategoorias, saab selgeks, et valitsuse aruandele peaks lisanduma ülevaade tema töö sisulistest tulemustest, võrreldes neid tulemusi plaanitu ja eelneva perioodiga. Audiitor saab sellist infot vaid kinnitada või kinnitamata jätta.

Üks on selge, Riigikontroll ei saa valitsuse eest selliseid ülevaateid koostama asuda. See on kõikjal maailmas ühemõtteliselt valitsuse ülesanne ja kohustus.

Kordan üle, valitsus ise peab tema valitseda oleva vara kasutamise ja säilimise kohta aru andma. Seda ei saa ega tohi teha keegi kõrvalt.

Nagu ma juba mainisin, esitas valitsus sellel aastal Riigikogule esmakordselt riigieelarve täitmise aruande koosseisus riigi koondbilansi ja -tulemiaruande, mis kajastab riigi varalist olukorda eelarveaasta lõpul ja eelarveaastal toimunud muutusi tulude ja kulude lõikes. See on suur samm edasi.

See on dokument, milles peab sisalduma teile vajalik info riigi vara kasutamise ja säilimise kohta. Seetõttu analüüsisime dokumenti hoolikalt ja tegime hulga tähelepanekuid, mis peaks aitama teil, lugupeetud Riigikogu liikmed, saada tulevikus valitsuselt üha tõhusamalt kasutatavat informatsiooni.

Tulemustest saate põhjalikult lugeda Riigikontrolli ülevaatest riigi vara kasutamise ja säilimise kohta, kuid auditite tulemustel peatun ka oma kaasettekandes riigieelarve täitmise aruandele.

Siiski pean nentima, et kuni valitsus ei püstita eelarve koostamisel sisulisi eesmärke ega anna nende saavutamisest ka aru, ei ole Riigikontrollil võimalik kommenteerida valitsuse edukust riigi vara kasutamisel ja säilitamisel laiemas kontekstis. Ehk siis – Riigikontroll ei saa teile kinnitada, kas valitsus tegutses aasta jooksul maksutulusid ja riigi varasid kasutades parimal viisil. Kuni valitsus seda infot Riigikogule ei esita, saab Riigikontroll tuua välja vaid probleeme, mis takistavad riigi vara tulemuslikku kasutamist.

Üheks peamiseks on sisulise ja avaliku aruandluse kohustuse puudumine.

Nüüd olemegi jõudnud ettekande teise osani, milles tahan teile üle korrata Riigikontrolli aruande olulisemad seisukohad. Kuna ei ole just lihtne ülesanne võtta Riigikontrolli poole aasta töötulemused kokku 20 minutiga, oleme esitanud Riigikogule dokumendi, mis on kokkuvõte meie tähelepanekutest, järeldustest ja ettepanekutest. Just selles samas dokumendis juhtisime tähelepanu, et riigi arvepidamine on täna suhteliselt halvas korras ja seetõttu ei ole valitsusel selget pilti, kui palju riigil on füüsilist vara ning rahas mõõdetavaid nõudeid ja kohustusi.

Teiseks sisaldab meie aruanne ka auditite käigus tehtud tähelepanekuid paljude tegelikus elus esinevate probleemide kohta.

Tähtsamad neist on kaks järgnevat:
– riigiasutused ei tegele intensiivselt maksete ja lõivude võla sissenõudmisega ning
– ministeeriumid ei majanda enda valduses olevat riigivara riigi kui omaniku huvidest lähtuvalt ega kasuta ära potentsiaali riigi tulude suurendamiseks.

Mida siis tähendab see, et ministeeriumid ei majanda enda valduses olevat riigivara riigi kui omaniku huvidest lähtuvalt ega kasuta ära potentsiaali riigi tulude suurendamiseks?

Auditite põhjal võib öelda,
– et ministeeriumide valdusse antud riigi vara majandamisega jääb riigil saamata tulu, sest ministeeriumide valduses on varasid, mis ei ole seotud ministeeriumi põhitegevusega ning mida ei kasutata tulu saamise eesmärgil;
– paljud rendilepingud on sõlmitud turuhinnast märksa madalamate hindadega;
– esineb juhtumeid, kus rendile antud ruumide kommunaalteenuste eest ei nõuta teenustasu;
– esineb ka juhtumeid, et ei nõuta sisse lepingutes ettenähtud viiviseid ning
– on sõlmitud lepinguid, mille põhjal ruumid on antud kas tasuta kasutusse või rendile sümboolse tasu eest (1 kr/m2) ning seda selleks, et vältida renditulu riigieelarvesse kandmist.

Kuid neis samades lepingutes on rentnikel kohustus tasuda ka nn osalustasu ehk kasutustasu. Kui laekunud renditulu kanti riigieelarve tuludesse, siis osalustasu nime all laekunud tulu riigieelarvesse ei kantud ning seda käsitleti omatuluna, mida kasutati vastavalt asutuse suvale. Kuid need kaks tegutsemisviisi põhjustavad vaid osa riigil saamata jäänud tulust.

Oma piiratud ressursside tõttu, ei ole Riigikontroll hinnanud seda, millised on riigi kasutamata võimalused maksutulude kogumisel. Ka riigi kulude puhul on meil täna veel raske hinnata, millised on kokkuhoiuvõimalused nii sellest tulenevalt, et riik tegeleb asjadega, millega ta tegelema ei peaks, kui ka seetõttu, et ta kulutab paljudele tegevustele liigselt ressurssi.

Nende teemade juurde kavatseb Riigikontroll lähiaastatel kindlasti tagasi pöörduda.

Kuid küsides, kui säästlikult ostis valitsus asju ja kas ta teenis riigi vara hallates, müües või kasutada andes piisavat tulu, ei tohi me unustada, et see ei ole siiski põhiküsimus.

Põhiküsimus on, kui edukas oli valitsus avalike funktsioonide täitmisel etteantud eelarvelises raamistikus. Ja see küsimus tuleb selgelt esitada valitsusele, mitte Riigikontrollile. Riigikontroll saab siinjuures audititele tuginedes üksnes kommenteerida valitsuse väiteid.

On selge, et kirjeldatud probleemid on tagajärjed. Riigikontroll püüab tegeleda põhjustega. Ja audit auditi järel veendume üha enam, et peapõhjus on juhtimises – õiguste, kohustuste ja vastutuse mõistliku tasakaalu puudumises; selles, et avaliku sektori juhid alates asutuse juhist kuni ministrini ja ka valitsuse kui tervikuni ei ole kohustatud sisuliselt kellelegi avalikult aru andma. Ei sellest, mida nad eelarveaasta jooksul on saavutanud, ega ka sellest, kuidas nad on tulemuste saavutamiseks riigi vara kasutanud.

Ja nüüd jõuamegi juhtimise ja vastutuse seoseni.

Toon siin veel kord välja peamised teesid, mis puudutavad seda suhteliselt paljukorratud kontseptsiooni.
– Vastutada saab ikka ainult oma ülesannete täitmise eest, mitte aga abstraktselt.
– Vastutuse kandmiseks peab olema süsteem, mis tagab eesmärkide saavutamise, ehk sisekontroll.
– Vastutus realiseerub ainult sisulise aruandekohustuse kaudu.

Eestis mõeldakse aruandekohustuse all midagi sellist, et on bilanss ja raamatupidamine, kuid kuigi finantsinformatsioon on väga oluline, ei piisa avalikus sektoris üksnes sellest.

Avaliku sektori ülesanne on pakkuda avalikku teenust, mitte kasumit teenida. Täna esitatav finantsinformatsioon näitab vaid seda, kui palju raha kulutati, kuid millise funktsiooni täitmiseks raha kulus ja mida selle raha eest saadi, ääb segaseks. Seega Eesti riigis toimiv aruandlussüsteem puudub.

Võib väita, et aruandlus on puudulik igal tasandil:
Valitsus - Riigikogule
Minister - valitsusele
Asutus - ministrile
Ametnik - oma juhile

Dokumenteeritud aruandluse kultuur avalikus sektoris lonkab mõlemat jalga. Pean silmas, et ametnikud küll teevad tööd, kuid tihti ei jää märki sellest, mida, miks ja millal nad tegid ning kui palju sellele aega ja raha kulus. See teeb ametnikud muretuks, sest tagantjärele on raske tõestada, kas nad teevad midagi kasulikku või mitte.

Aru anda saab siis, kui on ülesanne, mille täitmisest tuleb aru anda, või on määratletud soovitav tulemus. Parlamendi antud ülesanded on pigem funktsioonid, mida tuleb täita. See tähendab, et Riigikogu antud ülesanded on pigem igavikulise iseloomuga. Hea näide on siin see, et parlament annab valitsusele lisafunktsioone ka aasta keskel, lisavahendeid eraldamata. See, mille arvel lisafunktsioone täita, otsustab täitevvõim, ja tihti madalal tasemel. Sisulisi aastaülesandeid parlament ei püstita.

Arvatakse, et piisav ülesanne on näiteks “rahvatervise tagamine”, “kuritegevuse ennetamine”, “põllumajanduse toetamine”, kuid need ülesanded tuleb siduda konkreetsete aastaülesannete ja nende täitmiseks eraldatava rahaga. Alles siis hakkab aruandlus tööle.

Kuid mille eest vastutab siis Riigikontroll?

Kui minister vastutab valitsemisala eest ja valitsus vastutab riigi eest, siis Riigikontrolli asi on anda Riigikogule ja avalikkusele kindlustunne, et info, mida valitsus ja ministrid oma tegevuse kohta annavad, oleks õige ja piisav hindamaks, kas nad kannavad oma vastutust hästi.

Teile võib tunduda, et ma olen liiga kriitiline ja ülearu probleemidele orienteeritud, kuid probleemide ja vajakajäämiste väljatoomine on Riigikontrolli ülesanne. Siiski oleks valitsuse suhtes ebaõiglane, kui jätaksin mainimata riigi juhtimises toimunud positiivsed arengud.

Tooksin siinkohal esile neist kaks tähtsamat.

Esiteks – avalik sektor on püüdnud hakata vastama küsimustele, millega me tegeleme ja millised on meie plaanid pikemas perspektiivis.

Mõtlen siin eelkõige avaliku sektori funktsioonide ning tulemuste määratlemise algatamist ja eelarveprotsessiga sidumist ning erinevate strateegiliste arengukavade koostamist. Selles osas on siiski veel väga suur arenguruum.

Ja teiseks – sisekontrolli arendamisega tegeldakse üsnagi tähelepanelikult. Loodan siseaudiitoritest olulist tuge nii avaliku sektori sisekontrollisüsteemide ülesehitamisel kui ka aruandluse kvaliteedi tõstmisel.

Ja nüüd siis ettekande viimase teema juurde – mis saab edasi, mida võiks Riigikogu teha?

Austatud Riigikogu liikmed,
Riigikontroll on kooskõlas põhiseadusega esitanud teile ülevaate, kus oleme juhtinud tähelepanu meie arvates olulistele probleemidele riigis ja pakkunud välja ka võimalikke lahendusi. Kuid ei ole selge, mis meie tähelepanekutest ja ettepanekutest edasi saab. Kes otsustab, kas need probleemid, millele me tähelepanu juhtisime, vajavad tõepoolest tähelepanu? Ja kes otsustab, kas ja millal peab nende lahendamisega tegelema?

Need on minu küsimused teile, austatud Riigikogu liikmed.

Vastates neile, saaks Riigikontroll väärtuslikku tagasisidet, kas me oleme tegelnud teile vajalike ja kasulike asjadega ja mida Riigikogu ja valitsus kavatsevad meie tähelepanekutega ette võtta.

Kordan:

Eelkõige saame oma järeldused teha lähtuvalt sellest, mis meie töö tulemustest edasi saab. Seega loodan, et minu ettekanne, mis on küll Riigikontrolli aastase töö üks tulemusi, ei ole lõpp, vaid avalikus sektoris tegelikult toimuma hakkavate protsesside algus.

Ma tänan teid kuulamast ja kaasa mõtlemast.

 

• Postitatud: 11.10.2000 00:00
• Viimane muudatus: 11.12.2014 14:49
• Viimane ülevaatus: 11.12.2014 14:49