Riigikontrolör Juhan Partsi ettekanne konverentsil "Eesti Vabariigi põhiseaduse analüüs: tekkinud probleemid ja võimalikud lahendused"

Juhan Parts | 26.11.1999 | 0:00

Teksti suurus: [-A] [+A]

Keel: EST | RUS | ENG

Print | Saada sõbrale

Haapsalus 26-27. novembril 1999

Mul on tänases ettekandes kuus teesi. Esimesed kolm on üldised käsitlused. Olen neid küll täna juba saalis kuulnud mitmelt ettekandjalt, ju see tähendab teatud sarnast lähenemist, igatahes mitte eelnevat kokkulepet.

Kõigepealt stardipunkt. Kui võtta, et riik on mingi organisatsioon, siis põhiseadus on stardipunkt selle organisatsiooni toimimiseks. Täna me arutame võrdlemisi abstraktselt, kas põhiseadust on vaja muuta või mitte, kuid me ei käsitle, mis on riigi funktsioneerimise probleemid. Kui põhiseaduse muutmine oleks vahend riigi funktsioneerimise parandamiseks, siis ma kutsuksin üles tõsiselt analüüsima probleeme või hälbeid ja sõnastama need. Peaksime üritama sõnastada probleemid juriidilisest tekstist kinni hoidmata. Pärast seda oleks võimalik niiöelda tagasi tulla, kui lahendused peituvad tekstis.

Teine mõte ühtis presidendi esindaja sõnavõtus öelduga. Lugedes veel kord juriidilise ekspertiisi komisjoni aruannet ja mõtiskledes, tulin ka ise järeldusele, et mõistlik oleks vahet teha muutmise ja täiendamise vahel, kuigi nende tähendus on üsna lähedane. Pigem tuleks rääkida täiendamisest ja just täiendamisest selles mõttes, et täiendamise kaudu me loome võimaluse areneda riigil uuele kvalitatiivsele tasemele – vaieldamatult on tõeliselt uus kvalitatiivne tase Eesti liitumine Euroopa Liiduga. Kui siin on juriidilised probleemid, millele ekspertiisikomisjon on ka tähelepanu juhtinud, siis oleks minu arvates tõsine põhjus seda teemat päevakorda võtta. Teisisõnu: selle raske ja keerulise ülesandega tuleks tegelda ikkagi mingite sisuliste eesmärkide nimel.

See, et ei möödu ühtegi valitsuse istungit või muud kogunemist, kui ei räägita, et miski on põhiseadusega vastuolus – oleks nagu pidev vastuolus olemine. Samas ei saa ka vastust, kas siis oli või ei olnud vastuolu ega ole näha ka süsteemi, kuidas neid vastuolusid lahendada. Tänagi kostis, et 7 aastat on probleem üleval, aga lahendust ei ole võimalik leida. Siin tuleme jälle juhtimise küsimuse juurde tagasi: ei ole võimalik ühte probleemi 7 aastat päevakorras hoida. Lõpuks on vaja lahendust.

Võin tuua siinjuures näite. Kui me tegime Riigikontrolli uue seaduse versiooni ja saatsime ministeeriumidesse laiali, siis 6 ministeeriumi võttis seisukoha, et see on põhiseaduse vastane. Pange tähele, 6 ministeeriumi olid sellisel seisukohal, ning lõppkokkuvõttes taandub küsimus ikkagi tõlgendamisele ja kultuurile. See on minu arvates üks tõsisemaid küsimusi, mille üle on kindlasti palju targemad inimesed pädevad arutlema. Nii me jõuame aga jälle vanade tuntud teemade nagu õigusharidus jne juurde, mida ettekandeks antud aeg ei võimalda käsitleda, ehkki minu arvates tuleks siin tegelikult ausalt arutada, kas see on nii või ei ole, ja siis saaks edasi minna. Mis puudutab ekspertiisikomisjoni materjali, siis minu arvates on see väga hea ja ma nõustun absoluutselt, et see on oluline panus riigiõigusliku mõtte arendamisse sel aastakümnel, arvestades, kust me oma taasarengut oleme alustanud. Pean nõustuma ka sellega, et Riigikontrolli osa on võrdlemisi hästi analüüsitud, kuigi analüüsis domineerib pigem õiguslik aspekt, mitte tegelikult eesmärgipärane ja ratsionaalne aspekt, et selgitada, milleks on riigile vaja sellist institutsiooni nagu Riigikontroll. Mitte seda aspekti ei vaadelda, vaid kuna Riigikontroll on juba kord olemas, katsutakse neid norme tõlgendada. Analüüs iseenesest on aga minu arvates väga hea, lakooniliselt on välja toodud kogu rahvusvahelisel tasemel, ja – ma julgeksin isegi öelda – üle maailma väga unifitseeritud auditeerimise oskusteave, standardid, metoodikad, rahvusvaheline ühtlustatud praktika, mis on tõesti väga unifitseeritud. Kõigest sellest teatakse tegelikult Eestis võrdlemisi vähe, rääkimata rakendamisest. Pean tunnistama, et see tuli mulle üllatusena, kui ma riigikontrolöri ametikohale asusin. Nii et ma nõustun tegelikult nende ettepanekutega, mis on Riigikontrolli kohta põhiseaduse muudatusena ekspertiisiaktis välja toodud, kuid ma olen oma ettekande teesides öelnud, et neid muudatusi võib teha, kui meil muud mitte midagi teha ei ole, aga neid ei pea tegema. Kinnitan täie vastutustundega, et olemasolev põhiseadus ei takista Riigikontrolli tegevust. Kõik Riigikontrolli tegevuse probleemid on mujal, väga paljus meis endis, pean silmas Riigikontrolli, tema arengu vajadust ja nii edasi, ega kavatsegi seda varjata.

Õiguslikust raamistikust rääkides on mul kaks mõtet.

Kindlasti tuleks korrastada väga paljusid asju Riigikontrolli uue seadusega – me nimetame seda uueks, olgugi et see paljus kordab olemasolevat – kuid tuleb korrastada väga paljud nüansid, mis on seaduse taseme küsimused. Kuigi ma möönan, et isegi kui parlament ei võta uut Riigikontrolli seadust vastu, nagu ma olen kuulnud koridorides, siis see ei takista meid tööd tegemast. Saab ka vana seaduse alusel tööd teha, areneda ja olla võimeline Euroopaga kommunikeeruma kontrolli küsimustes.

Teiseks meie finantsjuhtimise süsteem, mis on tegelikult hoopis olulisem ega tulene üldse õiguslikest probleemidest. Olen siin teesides öelnud, et tuleb ümber korraldada riigieelarvealane seadustik, seega juriidiline kategooria, aga tegelikult finantsjuhtimise ja riigijuhtimise atribuutika üldse. Siit tuleneb tegelikult ka see, mis suunas Riigikontrolli arendada ja missugune on tema roll juhtimise kvaliteedi tõstmisel. Ma toon mõningad näited lihtsalt selleks, et selgitada, mis on vaieldavad küsimused põhiseadusega vastavuse või mittevastavuse seisukohalt seoses Riigikontrolli seadusega.

Neid näited võib tuua iga paragrahvi, iga sõna kohta. Keskne küsimus on, mis on ikkagi majanduskontroll. On üldlevinud arusaam, et tegemist on mingisuguse seadustele vastavuse kontrollimisega üksiktehingute puhul. Niisugune on esmane emotsioon. Mul oli paar päeva tagasi kohtumine üliõpilastega, pange tähele, avaliku halduse üliõpilastega ühes Tallinna ülikoolis. Kui ma kohtumist alustades küsisin, kuidas nad saavad aru Riigikontrolli funktsioonist, siis umbes 80% saalis viibivatest 4. kursuse üliõpilastest arvas just midagi taolist.

Kui väga lihtsustatult öelda, siis on majanduskontrolli tegelikult kaks liiki, mis koos juhtimismeetodite ning riigi ja ühiskonna arenguga arenevad väga tormiselt. Need kaks kõige põhilisemat liiki on finantsaudit ja tulemusaudit ning neil on kindlad eesmärgid riigi kui süsteemi funktsioneerimisel, need ei ole asjad iseenesest; sinna juurde veel IT- auditid, keskkonnaaudit ja kõik need teised mudelid, mis tulenevad ühiskonna arengust. Me ei suuda neid kõiki täna teha – mõtlen konkreetselt Eesti Riigikontrolli – kuid me peame alustama nendest põhilistest asjadest.

Veidi täpsemalt veel tulemuskontrollist. Minu meelest väärib see diskussiooni, kuigi mitte põhiseaduse kontekstis. Olen oma teesidesse kirjutanud: “tulemusauditi põhiseaduslikud alused ja loogika”. Mina saan niimoodi aru, et üks demokraatliku riigi põhiseaduslik printsiip on riigi ratsionaalsus. Riik peab olema ratsionaalne. See ei ole minu väljamõeldis, vaid esineb mitmete riigiõigusteadlaste ettekannetes. Ratsionaalsus oma mõõdetavuses avaldub kolmes kriteeriumis: riik peab tegutsema säästlikult, tõhusalt ja mõjusalt. Need kõik on mõõdetavad kriteeriumid.

Täna tunneb Eesti igapäevane haldus väga vähe, et temaga tegeldakse sisuliselt. Ja vaadake, need kolm lõppkriteeriumi ongi see tulemuslikkus. Kuid mõttetu on nende kriteeriumide kehtestamine, kui pole tagasisidet ja nimelt objektiivset tagasisidet. See on välise kontrolli ehk Riigikontrolli mõte parlamendile, kes ju juhib riiki, andes raha välja. See on majanduskontrolli loogika. Ma ei näe üldse ainest, et rääkida poliitikasse sekkumisest või mittesekkumisest, see kõik on standarditega reguleeritud ja Riigikontrolli ülesanne on olla standardite kohane, standardite järgi täita oma ülesandeid, muidu oleks see eetika vastane. Poliitikasse sekkumine või mittesekkumine on väga põhjalikult rahvusvahelises kontekstis ja tänapäevase riigi mõttes läbi töötatud.

Teiseks, mida tähendab põhiseaduse § 133? Minu arvates see paragrahv, kus on loetletud, mida Riigikontroll kontrollib, võimaldab tõesti kõike kontrollida. Kuid ma sooviksin meeleldi saada põhiseadusliku kohtu tõlgenduse selle paragrahvi kohta, sest kui vaadata neid erinevaid organisatsioone ja käsitlusi, mis on nii eriliigilised, siis tekib tõesti küsimus, mida on mõeldud. Me räägime riigivara kasutamisest ja säilimisest, aga teatavasti toob igasugune riigi tegevus kaasa rahalised tagajärjed. Sisuliselt ei ole sellist tegevust ega otsustust, mis ei maksaks. Ka see otsustus, kas kellelegi antakse kodakondsus või mitte, maksab. Kõigel on rahalised tagajärjed. Ja riigivara tulebki kõige laiemalt käsitleda, aga mitte nii, nagu üks paljudest ministeeriumidest arutas oma kaheleheküljelises vastuses, et põhiseaduse mõttes tuleb riigivara lugeda riigivara seaduse tähenduses ja ärgu Riigikontroll maksutuludega tegelgu, need ei ole riigivara. Nii et siingi on veel kord see tõlgendamise probleem.

Tegelikult on § 133 tõlgendus täiesti triviaalne: avaliku sektori raha kasutamine ja funktsiooni täitmine peavad olema välise kontrolli all. Ehk parlamendil, kelle kaudu avalik sektor saab kõik oma vahendid, peab olema võimalus saada objektiivset tagasisidet. See ei ole totaalkontroll, kuid tahaksin teada, kas see printsiip kehtib või mitte. Kujutage ette, et keegi annab kellelegi raha ega tunne üldse huvi, mis selle rahaga tehakse. See pole juhtimine, kui ei saa tagasisidet. Lihtsalt et võtke, eraõiguslikud isikud, ja tehke selle rahaga mida tahate, ning paneme igaks juhuks parlamendis ka kirja, et see summa on sihtotstarbeline. Küsimus on süsteemis ja minu arvates peab tagasiside printsiip olema täidetud. Kuidas seda korraldada, on iseküsimus.

Tuleme nüüd kohalike omavalitsuste juurde. Uskuge, ei taha mina isiklikult nendega tegelda, aga näiteks kõik Maailmapanga raportid nõuavad, et kohalik omavalitsus, kelle käes on täpselt samasugune avalik raha, peab olema välise kontrolli all, seal tuleb teha väline audit. Muidu ei ole nad usaldusväärsed. Kui nüüd kehtestati nõue, et eraaudiitorid peavad omavalitsuste aruanded auditeerima, siis see on väga suur samm edasi.

Kuid siin tekib järgmine probleem: pole kaetud see teine, väline audit, mida maksumaksja samuti vajab. Seegi on demokraatliku riigi tunnus. Kuidas seda korraldada, on küsimus, mis tuleb lahendada. Me võime seda edasi lükata, võime öelda, et põhiseadust muudame 2015. aastal ja küllap siis hakkame vaatama, kuidas teha, aga põhimõtteliselt tuleb see küsimus lahendada.

Teine probleem on samalaadne: kuidas korraldada Euroopa Liidu vahendite lõppkasutajate kontrolli. Me arutasime seda küsimust põhiseaduskomisjonis. Tulemus oli, et eraisikuid kontrollida ei saa. Aga kui ma kohtumisel Brüsselis küsisin, kuidas te seletate seda, et lähete farmerit kontrollima, kui annate talle Euroopa Liidu rahasid, siis öeldi mulle: “See on ju elementaarne tingimus, meie ju anname raha, me ei saagi raha anda, kui meil ei ole võimalik hinnata, kas ta kasutab seda sihtotstarbel”. Näiteks lastetoetuste puhul me saame kontrollida neid riigiasutusi, kes toetust jagavad, saame vaadata, et ei makstaks nendele, kellel lapsi ei ole või kas süsteem üldse toimib.

Kehtivas Riigikontrolli seaduses on veel üks probleem, mille tegelik allikas on põhiseadus. Nimelt: milline on Eesti Riigikontrolli mudel? Siin on kaks võimalikku lahendust. Põhiseadust tehes mõtlesid meie lugupeetud autorid arvatavasti, et see on niiöelda audit office’i mudel, ma kasutan ingliskeelset terminit. Kuid on ka teine võimalus, ja mind teeb see ettevaatlikuks, sest põhiseaduse autorid on öelnud, et nad on olnud Kesk-Euroopa mudelis kinni. Kesk-Euroopa mudeli järgi – Saksa, aga ka Holland ja Euroopa Liit – nimetatakse seda arvekojaks, mille põhiline vahe audit office’ist on tema kollegiaalsuses, nii et lõpparuanded kinnitatakse kollegiaalselt.

Tänane Eesti Riigikontroll on selles mõttes puder ja kapsad, põhiseadus annab aluse selgeks audit office’i mudeliks, aga praegune Riigikontrolli seadus teeb selle mudeli rakendamise väga keeruliseks ja tõesti problemaatiliseks. Minu arvates annaks Riigikontrolli uue seadusega selle olukorra lahendada. Kui uut Riigikontrolli seadust ei ole võimalik vastu võtta, kui 5 aastat läheb aega, on võimalik tööd korraldada ka olemasoleva seaduse raames. Minul ei ole õigust tuua vabanduseks, et ma ei saa olemasoleva seadusega oma tööd edukalt teha.

Viimane teema, mida tahan käsitleda, on koostöö parlamendiga. Enamikus (võib-olla enamiku suhtes ma eksin) parlamentides on olemas niiöelda kontrollikomisjon, kuidas seda paremini nimetada: ma kasutaksin sõna “auditikomisjon”. See ei ole komisjon, kes tegeleks Riigikontrolliga selles mõttes, nagu kirjutati koalitsioonilepingus. Mitte mingil juhul.

Tuleks tutvuda selliste komisjonide kogemustega Skandinaaviamaades, Suurbritannias, Euroopa Liidus ja mujal, ka Saksamaal, kus – tõsi, on ta alakomisjoni staatuses, aga ju see on nende põhiseaduslik spetsiifika. Siin tekib üks fundamentaalsem küsimus, mis minu arvates samuti ei ole põhiseaduse küsimus, vaid on meie kultuuri küsimus: mil määral ja kuidas parlament teostab kontrollifunktsioone täitevvõimu üle ning millised on selleks mehhanismid ja meetodid. See on esimene küsimus.

Ma arvan, et kõigil parlamendiliikmetel ja ka parlamendi teenistujatel on juba naljaks saanud riigieelarve täitmise aruannete kinnitamine. Antakse jaotada 15 miljardit või 20 või kui palju kunagi. See jagatakse laiali ja – kujutlege, et te olete Eesti maksumaksja raha kulutaja – jagajat sisuliselt enam ei huvita, mida selle rahaga tegelikult tehti. Nii et kogu “aur” läheb jagamise peale. See on arusaadav, loogiline, aga nüüd võiks huvituda sisuliselt, mis on saanud, kas on midagi ka tehtud, mis ei tähenda üldse süüdistust raha kasutajate suhtes, sest midagi on kindlasti tehtud, kuid me vajame objektiivset tagasisidet, kas midagi ka valmis tehti, et saaks edasi minna. See on see loogika, see on see mehhanism, mis peab töötama, ja selleks ongi neis riikides selline komisjon, kes nende asjadega eraldi tegeleb. Loomulikult üks niiöelda abiinstitutsioon siin on Riigikontroll, kes tegeleb audititega ja toob oma ettepanekud selle komisjoni ette. Kui oleks olemas selline kogu, ei tekiks probleemi, et Riigikontroll peab ajakirjanduse vahendusel diskuteerima poliitikutega. Seda ei ole vaja, see ei ole kuidagi kooskõlas hea tavaga. Seda mõtet võiks kaaluda, aga minu arvates ei ole see põhiseaduse küsimus, vaid alamate seaduste taseme küsimus.

Sellised olid mõtted seoses mulle antud võimalusega teie ees 15 minutit kõnelda. Ma väga tänan, et te mind tähelepanelikult kuulasite. Aitäh!

 

Juhan Parts
Riigikontrolör

 

  • Postitatud: 26.11.1999 0:00
  • Viimane muudatus: 19.03.2010 17:07
  • Viimane ülevaatus: 19.03.2010 17:07

Veel uudiseid