[Väljavõte Riigikogu 17. juuni 1998. a. istungi stenogrammist]
Riigikogu esimees Toomas Savi

Lugupeetud Riigikogu juhataja! Austatud Riigikogu liikmed!

Põhiseaduse §-st 135 tulenevalt olen kohustatud esitama Riigikogule ülevaate riigi vara kasutamisest ja säilimisest eelmisel eelarveaastal. Nimetatud ülevaade on esitatud teile kõigile kirjalikult. Selles ülevaates pole kajastatud konkreetseid kontrollimisi. Neid käsitleb Riigikontrolli 1997. aasta tööaruanne, mis on samuti teile kõigile edastatud. Samuti on Riigikontroll edastanud Riigikogule oma arvamuse möödunud aasta riigieelarve täitmise aruande kohta, mida te järgneva päevakorrapunktina arutama hakkate.

Mina isiklikult olen täitnud riigikontrolöri kohustusi üheksa päeva, mistõttu oma ettekandes ma ei peatuks mitte niivõrd konkreetsetel küsimustel, mis puudutavad ühte või teist riigivara kasutamist või säilivust, ega ei annaks ka ülevaadet konkreetselt 1997. aasta riigieelarve täitmisest, vaid peatuksin enda arvates mõningatel elementaarsetel küsimustel, mida jätkuvalt tuleb silmas pidada, kui parlament või valitsus tegeleb riigiressurssidega, see on nii riigi varadega kui ka riigieelarvega.

Ma peatun oma ettekandes kahel osal.

Kõigepealt käsitleksin meie riigi rahanduse korralduse põhiprintsiipe ja nende rakendamist tegelikkuses, et teil oleks ühtlasi võimalik hinnata riigieelarve täitmist ka sellest aspektist lähtuvalt. Ning teise osana, kui mu ettekande seda võimaldab, tooksin esile mõningad üksikküsimused seonduvalt riigi majandusliku tegevusega. Kõigepealt siis riigi rahanduse korraldus ning need printsiibid, millest peaks lähtuma, et oleks tagatud riigi rahanduse efektiivsus.

Esiteks. Riigieelarve täielikkuse, ühtsuse ja kõikehaaravuse printsiip, mis tähendaks, et riigi tulud ja kulud peavad olema kajastatud täies ulatuses ühes eelarves. See tagaks, et riigieelarve kaudu selguksid poliitilised eelistused ning riigi prioriteedid ja riigi arengukavad. Eestis ei ole see tagatud, sest riigieelarves pole kajastatud mitmeid olulisi riigi kulutusi. Näiteks sotsiaal-, ravikindlustust, keskkonnafondi ja palju muid fonde. Samuti ei kajasta riigieelarve oma tulusid, rääkimata eriti kurioossetest juhtumitest, kus terved riigiasutused on finantseeritud muudest vahenditest. Näiteks kindlustusinspektsioon. Samuti ei vasta plaanid, arengukavad tihti tegelikule olukorrale, mis rikub täielikkuse printsiipi.

Riigieelarve ühtsuse ja kõikehaaravuse printsiibi järgimine tooks kaasa näiteks selle, et riigiasutustel puuduks vajadus pangaarvete järele, sest kõiki nende rahalisi vahendeid valitsetaks riigikassa kaudu. Kuigi täieliku ühtsuse ja kõikehaaravuse printsiipi ei ole tõenäoliselt ideaalis võimalik saavutada ning see ei ole võib-olla majanduslikult ka otstarbekas, tuleks varjatud kulutuste kohta ülevaade siiski saada. Iseseisvus eelarve suhtes ei tähenda samas, et neid kulutusi ei tuleks üldse planeerida ja nende kohta aru anda. Ka iseseisvad üksused ja eelarvevälised fondid peavad lähtuma täieliku, kõikehaarava ja ühtse eelarve printsiibist.

Mõisteid riigivara ja riigieelarve ei tohi eeltoodud põhjustel üle tähtsustada, pigem tuleks riigi majanduses lähtuda avaliku sektori kontseptsioonist. Ja riigieelarvega seoses tuleks nii avalikkusele kui ka Riigikogule anda vähemalt ülevaade halduse kõikidest kulutustest.

Järgmine oluline põhimõte on eelarve tasakaalu põhimõte, mis tähendab, et kulud ja tulud peavad eelarves tasakaalus olema. Siinkohal ei ole oluline mitte ainult formaalne tasakaal, kus numbrid on omavahel tasakaalus, vaid ka materiaalne tasakaal, mis tagaks kulutuste ja tulude tegeliku võrdsuse. Eestis on siiamaani järgitud ainult formaalset tasakaalu.

Kolmandaks, riigieelarve aastase kehtivuse printsiip, mis tähendab, et eelarves ettenähtud kulutusi tohib teha vaid sel aastal, mille kulutused on ette nähtud ning planeerida ei tohi selliseid tulusid, mille laekumine on ebatõenäoline. Sellest teeb Eestis erandi kulutuste ülekandmine erandjuhtudel. Aastase kehtivuse printsiip ei tähenda, et planeerimine saab olla vaid üheks aastaks ning et eelarvega tuleks Riigikogus tegeleda vaid kaks korda aastas, see on eelarve vastuvõtmise ajal ning eelarve täitmise aruande kinnitamise ajal. Kuigi tänapäeval peetakse pikaajalist planeerimist sisuliselt võimatuks, on äärmiselt soovitatav keskmise pikkusega, see on 3-5 aastaks planeerimine, millele vastab teatud määral küll riiklike investeeringute programm. Veelgi enam rõhutatakse aga lühiajalist planeerimist, mis vastab juba pigem kontrollimisele.

Riigikogu peaks riigieelarve täitmise käigus olema pidevalt kursis valitsuse tegevusega. Seda ideed kannab ka näiteks Riigikogu menetluses oleva riigieelarve seaduse eelnõu § 35, mille kohaselt komisjonidel oleks õigus nõuda vastavalt ministrilt regulaarset ülevaadet ministeeriumi valitsemisala eelarve sisulise täitmise kohta.

Järgmine on Riigieelarve eelnevuse printsiip, mille kohaselt eelarve tuleb vastu võtta eelarveaasta alguseks. See printsiip on Eestis üldjoontes täidetud, kuid mõningate riigieelarve väliste fondide osas on eelarve kinnitatud ka pärast eelarveaasta algust.

Majanduslikkuse ja säästlikkuse printsiip tähendab, et eelarve planeerimisel tuleb näha ette vaid need kulutused, mis on eesmärkide täitmiseks vajalikud ning võimaldavad neid ka efektiivselt täita. See eeldab ka majanduse analüüse kulutuste tasuvuse kohta, mida Eestis viiakse läbi äärmiselt pealiskaudselt ja ebaregulaarselt. Majandusanalüüsi kaudu saab aga hinnata, kas taotletavad eesmärgid on üleüldse saavutatavad planeeritavate vahenditega.

Spetsiaalsuse põhimõte tähendab, et eelarvekulutused tuleb liigendada. Lisaks institutsionaalsele jaotusele peaks eelarve põhjal olema võimalik hinnata ka funktsionaalset jaotust, see tähendab eelarvekulutustega taotletavaid eesmärke. Eestis on eelarvekulutused liigendatud, kuid see ei toimu vastavalt riigi funktsioonidele ning eesmärkidele. Liigendamist ei maksa üle tähtsustada. Näiteks ei peeta paljudes riikides otstarbekaks majanduskulude ja personalikulude eristamist. Spetsiaalsuse põhimõte tähendab ka seda, et eelarve liigendusest peab täitevvõim kinni pidama.

Eestis on tihti probleemiks riigieelarves ettenähtud kulutuste ümberjagamine riigiasutuste poolt pärast riigieelarve vastuvõtmist, mida võimaldavad praegu sõlmitavad lepingud riigiasutuste vahel, mille ainsaks sisuks on tegelikult kokkulepe eelarvekulutuste ümberjaotamise kohta, sest tsiviilõiguslikke lepinguid riigiasutused, tulenevalt õigussubjektsuse puudumisest, omavahel sõlmida ei saa.

Avalikkuse ja läbipaistvuse printsiip tähendab, et igaühel on võimalus tutvuda eelarvega ning sellest aru saada. Kuigi rõhutatakse läbipaistvust ja reglementeerimise vajadust, peab teatud paindlikkus ja valikuvabadus olema ka täitevvõimul. Läbipaistvus ei tähenda tänapäeval mitte seda, et eelarvest on võimalik sendi täpsusega välja lugeda, kellele või millele mingi kroon kulub, hoopis olulisem on eelarve kaudu teada saada, kui palju kulub ühel või teisel eesmärgil ja seda mitte mingi konkreetse asutuse seisukohast, vaid kogu riigi seisukohast.

Aruandekohustuse printsiip, mida ei ole kusagil välja toodud ka praegu kehtivas Eesti eelarveõiguses, tähendab, et teatud kulutuste kohta tuleb aru anda. Aruandlus ei tohi mingil juhul piirduda täitevvõimusiseste organitega. Lähtuvalt avalikkuse printsiibist toimub aruandlus ka avalikkusele ning selle esindajatele, Riigikogule. Sealjuures peab aruandlus hõlmama mitte ainult seda, kui suures ulatuses on raha kulutatud, vaid kogu üksuse kulutusi seoses aruandekohuslase poolt taotletud eesmärkide ja tema funktsioonidega. Kõige lõpuks peaks aruandlus hõlmama ka tulevikuplaane. Seega peab aruandlusega juba olemuslikult kaasas käima täiendav planeerimine. Ma loodan, et nimetatud printsiipi te suudate arvestada juba järgmise päevakorrapunkti arutamisel.

Järgmine põhimõte on riigi bilansi olemasolu. Riigieelarve iseloom on põhimõtteliselt riigi tulude ja kulude plaan ning riigieelarve täitmise aruanne on seega riigi tulude ja kulude aruanne. Eesti riik ei koosta aga täna tervikbilanssi, mis kajastaks riigivara kohustusi ja omakapitali, seega kõiki riigi kasutuses olevaid ressursse. Ka üksikute riigiasutuste tasandil ei toimu planeerimine ja aruandlus kõigi ressursside kohta, vaid eelarve kaudu ja ulatuses.

Paljudes maailmariikides on just viimasel ajal raamatupidamiskorraldusel ning eelarve koostamisel üle mindud tekkepõhisele raamatupidamisele, mis põhineb kahekordsel kirjendamisel. Selline lähenemine võimaldaks hoopis paremini arvestada kõikide riigi kasutuses olevate ressurssidega. Sel juhul puuduks ka vajadus riigivararegistri järele, mis jääb praegusel hetkel formaalsuseks.
Kõikide ressursside arvestamine aruandlusel ja planeerimisel võimaldab siduda praegused, tihti formaalselt koostatud riigivara majandamise kavad asutuse eesmärkidega.

Tuleb veel kord rõhutada, et riigiasutuse eesmärk ei ole vara majandamine, vara on vaid vahend eesmärkide saavutamiseks, mistõttu aruandlus ja planeerimine peavad olema seondatud eesmärkidega, mitte vahenditega. Riigivara majandamisel on oluline printsiip riigi suurusest tulenev mastaabiefekt, õigemini selle ärakasutamine.

Kahjuks Eestis kehtiv seadusandlus ei kasuta seda täielikult. Näiteks on äärmiselt kulukas üksikute asjade liisimine riigiasutuste poolt, eriti arvestades asjaolu, et riik maksab liisimisel hoopis suuremat intressi, kui ta teenib seda samal ajal oma rahaülejääkide hoidmisega deposiitidel. Samuti on probleemiks raha ajatatud väärtuse mittearvestamine, mis väljendub näiteks ühele konkreetsele objektile tehtavate kulutuste jagamises mitme perioodi peale.

Oluline on teada, kuidas on toimunud ühe suurima riigiressursi, see on maksunõuete, haldamine. Kas maksusüsteem on olnud efektiivne, lihtne ja paindlik? See küsimus on palju olulisem, kui näiteks riigivaraseaduses reguleeritud küsimus riigivara kasutada andmise korrast, sest summad on suurusjärkude võrra erinevad.

Näitena võib tuua riigi pädevuse maksuvõla kustutamiseks, mis sisuliselt on samaväärne riigiraha tasuta võõrandamisega. Kui tasuta võõrandamisel on rida piiranguid, siis maksuvõla kustutamisel on neid oluliselt vähem.

Kas Maksuamet kasutab kõiki seadusega talle antud õigusi maksude kogumisel ja kuidas ta neid õigusi kasutab? Kas need õigused on ise piisavad ja kas ressursid on selleks piisavad? Kuna riigitegevus ei ole tihti kapitalimahukas, vaid inimressursse nõudev valdkond, peab lisaks varale senisest tunduvalt suuremat tähelepanu pöörama inimressurssidele. Praegune avaliku teenistuse süsteem ei aita kaasa stabiilse, kvalifitseeritud ja motiveeritud teenistujate süsteemi loomisele. Tänaseks päevaks ei ole ei seadusandja ega valitsuse poolt määratletud ühtegi asutust, kes kannaks ministeriaalset vastutust avaliku teenistuse eest. Seega on vastutamata kõige olulisem riigiressurss, need on inimesed - ma pean silmas avalikku teenistust.

Riigitegevus ressursside kasutamisel ei allu turureeglitele. Riigiasutuste tegevuse efektiivsust ei mõõda turg, nagu erasektoris, riigiasutused ei lähe pankrotti. Seega peab riigiasutuse tegevust hindama sõltumatu organ, milleks on Riigikontroll. Paraku on Riigikontroll eelarve menetlusest sisuliselt kõrval. Järelikult puudub Riigikogul, see tähendab teil, võimalus saada objektiivset informatsiooni riigieelarve kohta ning ka selle täitmise kohta.

Ma teen kolm ettepanekut menetluses oleva riigieelarve seaduse täiendamise kohta sellest aspektist lähtuvalt. Kõigepealt tuleks muuta Riigikontrolli seadust selles osas, mis näeb ette, et Riigikontroll annab vaid vajaduse korral arvamuse riigieelarve kohta. Riigikontroll peab andma arvamuse ja kõikehõlmava arvamuse nii riigieelarve eelnõu kui ka selle täitmise aruande kohta. Täna pole Riigikogu sellist vajadust väljendanud, järelikult pole ka vaja seda teha. Et Riigikontroll saaks anda arvamuse eelarve kohta, tuleks näha ette, et Riigikontroll on täielikult varustatud kõikide eelarveliste materjalidega alates eelarve eelnõu esitamisest ministeeriumidest Rahandusministeeriumile, ning samuti peaks Riigikontrollil olema õigus ja võimalus osaleda kõikidel eelarvealastel läbirääkimistel. Vaid siis on võimalik tagada, et parlament, parlamendi komisjonid saaksid tõepoolest objektiivse informatsiooni, kuidas üks või teine number on eelarvesse kirjutatud.

Ma tuleksin nüüd teise osa juurde, mõnede üksikküsimuste juurde, mis on jätkuvalt elementaarsed, kuid mida Eesti riik ei ole suutnud nelja-viie aasta jooksul lahendada.
Esiteks on jätkuvalt hulgaliselt riigivara, millel puudub valitseja. See tähendab, et sisuliselt on tegemist peremeheta varaga. Miljonid hektarid maad, sajad tuhanded hektarid metsa, 25 000 kilomeetrit teid. Aga riigipoolset valitsejat pole ka paljudel hoonetel ja seadmetel, mis riik on andnud teisele isikule kasutada. Ja siit ka ettepanek langetada otsused, mis vähemalt formaalselt määraksid nendele varadele valitsejad.

Teiseks, valitsusel ja ka Riigikogul pole terviklikku ülevaadet riigile kuuluvast varast. Riigivara register sellisel kujul, nagu seadusandja ja valitsus ta 1995. aastal kavandasid, pole käivitunud. Riigivara arvestus on mõneti kunstlikult eristatud asutuse raamatupidamise arvestusest, riigivara majandamise kavad riigieelarve koostamise protsessist. Riigivara registri ja riigivara majandamise kavadega tehtava töö sisu ja eesmärgid tuleksid uuesti läbi vaadata. Formaalseid üleliigseid dokumente, mida koostatakse vaid sellepärast, et kord on nii kästud teha, ei tohiks me endale lubada.

Kolmandaks, riiklike investeeringute programm (RIP) tuleks muuta dokumendiks, mida riigivara valitsejad ja valitsus peaksid aasta investeeringute kavandamisel sisuliselt arvestama. Praegu pole RIP suutnud riigi investeeringute killustamist vältida, lõpetamata ehituste mahud on aasta aastalt kasvanud. 1997. aasta lõpus oli lõpetamata ehitustes riigi raha kinni üle poole miljardi krooni. Jätkuvalt ei täideta eelarveseaduse nõuet esitada tõepoolest tõsiselt võetavad ministeeriumide tegevus- ja arengukavad, millest oleks võimalik näha, mida üks või teine ministeerium kavatseb lähematel aastatel ette võtta. Rääkimata sellest, et need kavad jõuaksid ka Riigikogu ette.

Riigihangete korraldamisel ei järgita mitte alati riigihangete seaduse nõudeid, eelkõige hankekonkursside avalikkuse, avatuse ja sõlmitud hankelepingute tingimuste järgimise osas. Paljudel asutustel puuduvad teadmised ja kogemused nende jaoks suhteliselt erandlike hanketoimingute korraldamiseks. Tuleks oluliselt rakendada hangete tsentraliseerimist või hangete korraldamisele spetsialiseerunud riigiasutuste ja miks mitte ka äriühingute kaasamist nende efektiivsemaks muutmiseks.

Jätkuvalt on Eesti riigis mitmeid riiklikke fonde ja kapitale, mille tegevuse õiguslik regulatsioon on enam kui ebapiisav. 1997. aastal kujundas riik neist mitmed ümber sihtasutusteks, eraõiguslikeks juriidilisteks isikuteks, andes nende omandisse suures ulatuses riigi vara. Juhime tähelepanu ka sellele, et sihtasutused pole enam aruandekohustuslikud riigi ees, ei nende asutajal ega Riigikontrollil ole õigust nende tegevust kontrollida. 1997. aastal alustas riik oma ettevõtluses osalemise arvestuse korrastamist. Kuid riigivaravalitsejate tegevus riiki äriühingus esindavate isikute tegevuse suunamisel ja kontrollimisel jäi endiselt sisuliselt täiesti ebarahuldavaks.
Ülesandeid neile ei antud, aruandeid ja informatsiooni neilt ei soovitud. Milliseid riigi huvisid ja kuidas äriühingute nõukogudes olevad riigi esindajad peavad kaitsma, seda ei ole meile osanud seletada ei äriühingus riiki esindavad isikud ega ministeeriumid. Tuletan meelde: seaduse kohaselt on riigi äriühingus osalemise eesmärgiks riigi funktsioonide parem täitmine ja riikliku majanduspoliitika elluviimise kindlustamine. Seni kuni riigil säilub osalus äriühinguis, peab riik oma esindajale neis ka selged suunised andma.

Aastate jooksul on Riigikontroll oma kirjadele, milles ta on palunud Rahandusministeeriumilt või ka valitsuselt mõne riigieelarvega seonduva põhimõttelise olulise küsimuse lahendamist, saanud ühesuguse vastuse: see küsimus lahendatakse lähiajal valmivas uues riigieelarve seaduses. Selliseid vastuseid on Riigikontroll saanud neli aastat. Uue riigieelarve seadusega ei saa enam viivitada. Liialt palju küsimusi vajavad praegu kiiret lahendamist.

Üle 10 miljardi krooni oli möödunud aasta sotsiaalkindlustuse ja ravikindlustuse eelarvetes. Juhin tähelepanu sellele, et olukorras, kus Eesti on õigusriik, reguleerib selle rahaga teostavaid tehinguid ja nende arvestamist vaid riigi Sotsiaalkindlustusameti põhimääruse üks peatükk. Arvestades nende rahakogumite suurust ja olulisust riigi jaoks, peaks nende eelarvete koostamise ja täitmise korraldus olema reguleeritud seadusega. Kahjuks ei ole selles osas midagi muutunud.

Kokkuvõtteks. Me mööname, et midagi ei muutu üleöö, kuid riigi praegune arengutase teeb võimalikuks kiiremad muudatused, hoopis kiiremad muudatused. Paljuski takerduvad need aga subjektiivsetel asjaoludel, vähese nõudlikkuse ning ebapiisava ja ebaprofessionaalse juhtimise tõttu.

Ma tänan tähelepanu eest!

Esimees
Tänan, härra riigikontrolör! Kas Riigikogu liikmetel on küsimusi? Liia Hänni, palun!

Liia Hänni
Aitäh! Austatud riigikontrolör! Te olete küll olnud vähe aega ametis, aga siiski ma küsiksin, kas te märkate ka mingeid tendentse riigivara valitsemises, mis on ärevusttekitavad? Ma lugesin välja sellise noodi näiteks teie suhtumisest sihtasutustesse või eksisin ma? Aitäh!

Juhan Parts
Ma osalesin veel eelnevas ametis olles valitsuskomisjonis, mis tegeles riigivaradega. Mind jahmatas selle komisjoni jõuetus ja ebaefektiivsus. Kahjuks ma märkan selles osas tendentse asju mitte süsteemselt lahendada või suutmatust neid lahendada. Veel kord rõhutan: ma ei usu, et see on kellegi tahtmatus, vaid küsimus on pigem suutlikkuses, kvalifikatsioonis neid küsimusi tõepoolest majanduslikult otstarbekalt lahendada.

Esimees
Tänan! Liia Hännil on ka teine küsimus. Palun!

Liia Hänni
Aitäh! Teine küsimus puudutab maa erastamist, mis on ka nüüd kiiremini käima läinud. Maa erastamisel hinnatakse riigimaa väärtust ja seadust on siin mitmel korral muudetud. Kas Riigikontroll kavatseb kontrollida ka seda, kuidas erinevates riigiasutustes määratakse riigimaa hinda, mida siis need, kes maad omandavad, peavad maksma kas erastamisväärtpaberites või rahas selle maa eest? Aitäh!
 
Juhan Parts
Ma usun, et kindlasti kavatseb.

Esimees
Tänan! Austatud riigikontrolör! Riigikogu liikmetel rohkem küsimusi ei ole. Sellega on see päevakorrapunkt ka ammendatud.

• Postitatud: 17.06.1998 00:00
• Viimane muudatus: 08.12.2014 19:33
• Viimane ülevaatus: 08.12.2014 19:33