Praegu, kui valitsus püüab meeleheitlikult otsida kärpekohti ja uusi tulusid, et lähiaastate perspektiivis kuidagigi ots otsaga kokku tulla, võib riigieelarve planeerimise, kokkupaneku viisi, esitamise ja arusaadavuse teema tõstatamine mõnele mõjuda kui muinasjutuvalda kaugenenud eluvõõras hääl. See ei ole tegelikult nii.

Raha on justkui vähe või õieti polegi teist

Viimase 30 aasta jooksul on meie riigieelarve kasvanud üle 70 korra ja me oleme praegu ikkagi kurioosses olukorras, kus öeldakse, et raha on justkui vähe või õieti polegi teist. See tähendab, et me oleme oma riigi ehitanud liiga raskeks, me ei suuda seda ülal hoida. Mis omakorda tähendab, et vajalike uute tulude otsimise kõrval tuleb ka uuesti üle vaadata ja otsustada, millega riik peab tegelema, millega ta võib tegeleda ja millega tegelemine tuleks lõpetada.

On vaja keskenduda riigi põhifunktsioonidele. Nende valikute tegemisel ja põhjendamisel ongi just väga olulise tähtsusega eelarve koostamise mehhanism, selgus ja arusaadavus ning praktiline kasutatavus, mis aitab otsustajaid eelarvevalikute tegemisel, selle üle otsustamisel, mida teha ja mida enam mitte, mida rahastada ja mida mitte. See eelarvestamise ja eelarve enda pilt on paraku aastatega ähmastunud. 

Hiljaaegu saime ka teada, et rahandusministeerium näeb riigikontrolli pikaaegset kriitikat eelarvestamise suhtes kui "avaliku sektori väärtusloomet toetava süsteemi stigmatiseerimist", mis "ei aita meid edasi" (nt "Rahandusministeeriumi asekantsler: riigikontroll eksitab, räägime eelarve "arusaadavaks tegemisest", Äripäev).

Stigmatiseerimisena on tajutud ilmselt minu üldistavat hinnangut praeguse eelarveesituse kohta, mille andsin äsja avaldatud riigi majandusaasta aruande auditi avaldamise puhul: kui asi on kasutamiseks kõlbmatu, siis ta on kõlbmatu ja kõik. Ning metoodika veelkordne täiustamine ega üha uute ja uute IT-süsteemide loomine siin ei aita. 

Lihtsa saarlasest riigikontrolörina, kuid samal ajal motiveeritud riigieelarve lugejana olen aga harjunud riigieelarve ja selle koostamise teemal mõtlema avaliku sektori väärtusloomeliste kategooriate kõrval ka vaatepunktist: on mõtestatud tegevus – ei ole mõtestatud tegevus; saan aru – ei saa aru; on selge – ei ole selge. Kahjuks nendes kategooriates meil asjad hästi ei ole.

Ka kõrgemale tõustes mitte: väärtusloomet toetava süsteemi loomine võtab rahandusministeeriumil lubamatult kaua aega. Protsessi ja kirjelduste kõrval oleks juba tulemust vaja. Häbimärgistada ei tahaks kedagi, tahaks sisukat riigieelarvet.

Kaunilt rahandusministeeriumi sõnastatud etteheide tähendab lihtsamalt väljendatuna seda, et riigikontrollil ja rahandusministeeriumil on ilmselged erimeelsused selles, kas meie iga-aastase riigieelarve ülesehitus ja sisu on kvaliteetne või mitte. Samuti puudub kahel asutusel üksmeel selles, millist infot peaks riigieelarve ja selle seletuskiri otsustajatele andma.

Riigieelarvega seotud probleemidele on korduvalt tähelepanu juhtinud ka õiguskantsler Ülle Madise. Viimati tänavu 11. septembril riigikogu esimehele üle antud aastaaruandes, milles õiguskantsler kirjutab: "Riigieelarve ülesehitus peaks olema selline, et riigikogu saaks vajalikul ja talle kohasel määral otsustada riigi raha kasutamise mõistlikkuse ja otstarbekohasuse üle. Seega peab riigieelarve olema arusaadav, vastasel juhul ei saa riigikogu täita talle põhiseadusega pandud ülesannet."

Headest kavatsustest ei piisa

Arutelu selle üle, kas riigieelarve peaks seadusena olema esitatud tegevuspõhiselt või kulupõhiselt, ei aita meid edasi, sest väheinformatiivse eelarvedokumendi ja kasutu bürokraatia kaasa toonud protsessiga seotud probleemide tabamiseks on see arutelu liiga teoreetiline.

Selline üldistusaste võimaldab argumentides jääda hõljuma tegelikkuse kohale ja kirjeldada idealistlikult seda, milline on ühe või teise lähenemise eelis, panemata tähele, et nende eeliste realiseerimiseks on palju praktilisi eeldusi ning eeliste realiseerimiseks tuleb näha omajagu vaeva ja kulub palju raha.

Mõistlik oleks vaidlustes eristada ka eelarvestamist ennast ja viisi, kuidas riigikogule esitatav riigieelarve on üles ehitatud ja kuidas seal infot esitatakse.

Tegevuspõhise eelarvestamise idee on ju ilus, sest kes siis ei sooviks seda, mida rahandusministeeriumi tegevuspõhise eelarvestamise käsiraamatus on selle eelistena sõnastanud. Aga tegevuspõhise eelarvestamise rakendamine tähendab põhimõtteliselt teistsugust juhtimist ja mõtlemist.

Lihtsalt tegevuspõhise eelarvestamise eeliste kirglik ja pidev kirjeldamine ei ole piisav nende eeliste realiseerumiseks. Ei ole mõtet rääkida lõputult tegevuspõhise eelarvestamise tugevustest, vaid otsustada, kas seda ka sisuliselt teha ning vastava eesmärgi nimel töötada või mitte. Eeliste kirjeldamisest ja headest kavatsustest ei piisa. Tuleb ära teha või joon alla tõmmata ning otsustada, kuidas teisiti edasi liikuda. See on see, mida riigikontroll kritiseerib.

Samuti oleme mures, et selle avaliku sektori väärtusloomet toetava süsteemi loomise tagajärjel on riigieelarve seaduse ülesehitus ja sisu väheinformatiivne, arusaamatu ja ka eksitav.

Riigikogus kinnitatava riigieelarve kvaliteet väljendub eelarvedokumendis ja selle seletuskirjas sisalduva info sisukuses, olulisuses ja mõistetavuses: kas on aru saada, kellele, mille jaoks on riigieelarvest raha eraldatud ning milline on oodatav tulemus. Olgu riigieelarve esitatud kulupõhiselt, tegevuspõhiselt või mille põhiselt tahes. See ei ole põhiküsimus. Iga-aastane riigieelarve seadus kui dokument saab olla sisukas nii ühel kui ka teisel juhul.

Üks asi, milles me rahandusministeeriumiga ühte meelt oleme, on see, et heade tulemuste saavutamiseks tuleb veel palju tööd teha ning vajalik "mõtteviisi muutus ei juhtu üleöö", nagu kirjutas eelarvepoliitika asekantsler Sven Kirsipuu. Erimeelsus on selles, kui pikk see öö on, mis tuleb üle elada, ning kui pikk see pimeduseaeg üldse tohiks olla.

Riigikontrolli arvates ei tohiks arusaadava riigieelarve ootamisest kujuneda istumine pikas ja pilkases polaaröös. Näib, et rahandusministeeriumil ei ole kiiret, sest tunnistatakse küll vajadust muuta tegevuspõhise eelarvestamise paremaks rakendamiseks ja eelarvedokumendi paremaks esitamiseks riigieelarve baasseadust, samas plaanitakse need muudatused riigikogule esitada alles 2025. aastal.

See öö, millest tegevuspõhise eelarve sisukaks rakendamiseks tuleks üle saada, muutub üha pikemaks ning taustaks kõlab uinutav kirjeldus tegevuspõhise eelarve eelistest. Tegelikud probleemid vaatavad aga eelarvest vastu.

Riigieelarves esitatav info ja riigieelarve koostamisel loodav info ei anna vaatamata headele kavatsustele otsustajatele teadmist, kuhu raha läheb, mida selle eest saab ja mis on rahastatava tegevuse tulemus.

Näiteks selgub 2023. aasta riigieelarve seaduse seletuskirjast, et raha, mis on seotud perioodika kojukandega maapiirkondades, on 2023. aasta riigieelarves majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi eelarvereal nimega "õigusruumi tagamine". See on loetud digiühiskonna programmi tegevuseks. Tegemist ei ole Riigi Teatajaga, ka mitte digitaalse Riigi Teatajaga. Tegemist on paberil perioodikaga ja see on eelarves õigusruumi tagamise real.

Õigusruumi tagamise tegevuse eesmärgina on seletuskirjas toodud: "õigusruum on asjakohane ja vastab ühiskonna vajadustele ja ootustele". Tegevuse mõõdikuks on ajakohastatud õigusaktide arv. 2023. aastal peab selle raha eest saama kaks ajakohastatud õigusakti ja kui saab, siis on tegevuspõhise lähenemise kohaselt raha tulemuslikult kasutatud.

Jättes hetkel kõrvale selle, kas muudetavate õigusaktide arv on üldse mõistlik indikaator raha kasutamise tulemuslikkuse hindamisel, on selge, et perioodika kojukande toetamine maakondades kuidagi nende õigusaktide valmimisele kaasa ei aita. Sellisel tegevuspõhisel juhtimisinfol ei ole mingisugust tähendust.

"Õigusruumi tagamise" tegevuse all on 2023. aasta riigieelarves veel ka näiteks ca kuus miljonit eurot lairiba jaotusvõrgu ehitamiseks ning viimase miili kogukonna meetmeks. Samal ajal on riigieelarves järgmisel eelarvereal tegevus nimetusega "juurdepääsuvõrkude väljaarendamine", kus see "õigusloome tagamise" tegevuse reale pandud ca kuus miljonit eurot võiks sisu järgi tegelikult olla. Aga ei ole, see ca kuus miljonit eurot on "õigusruumi tagamise" tegevuse all ning selle raha kasutamise tulemuslikkust mõõdetakse perioodikaga sarnaselt ajakohastatud õigusaktide arvu kaudu.

Need ei ole ainsad näited, ent piisavalt ilmekad, et küsida, kuidas saaks seda sisukaks juhtimisinfoks lugeda. Kahjuks kaasneb eelarvestamisega ministeeriumides palju täiendavat tööd, millega toodetakse erinevas vaates aruandeid ja kokkuvõtteid. Senikaua kuni selle töö tulemusena loodu ei ole praktilises elus kasutatav, on see töö tarbetu bürokraatia ning selline inimeste aja raiskamine tuleb lõpetada.

Riigikontroll on tundnud huvi selle vastu, kuidas praegu toodetavat infot kasutatakse. Tagasiside, kuidas ministeeriumid kasutavad senist nn tegevuspõhist infot juhtimisotsuste tegemiseks ja eelarve koostamiseks, on olnud hõre.

Ka valitsus ei lähtu eelarvet arutades ja kokku pannes tegevuspõhisest eelarvepildist ning mul ei ole õnnestunud neil aruteludel täheldada ei massiivset nõudmist tegevuspõhise juhtimisinfo järele ega ka mitte rahandusministripoolset pakkumist. Kui rahandusministeeriumil on vastupidiseid näiteid, siis olen valmis nende edulugudega tutvuma.

Töö, mille tulemust keegi ei vaja ega kasuta

Avaliku halduse ekspert, Tallinna Tehnikaülikooli õppejõud Külli Taro tõi ka sel nädalal Kuku raadio saates "Poliitikaguru" näiteid sellest, et praegused eelarvearengud ei ole olnud mõistlikud ja tegu on inimeste tööaja raiskamise ja kurnamisega, sest reaalses elus ei kasutata tegevuspõhise eelarve mõtlemist ja retoorikat ka valitsuse tasandil.

"Me ei kuule seda, et haridus- ja teadusminister räägiks näiteks programmist "juurdepääsu tagamine üld- ja kutseharidusele", ta räägib ikka õpetajate palkadest, või et kultuuriminister räägiks "muinsuskaitse ja kultuuripoliitika kujundamise programmist". Teda ikkagi huvitavad kultuuritöötajate palgad, taristukulud, muud kulud. Poliitiline mõtlemine toimub ikkagi ju kulude majandusliku sisu järgi ja asutuste põhiselt. Ehk siis meie tänane tegevuspõhine eelarve, mis põhimõtteliselt tähendab seda, et meil on eelarve jagatud programmideks, meetmeteks ja tegevusteks, ei ole funktsionaalne, sellele infole ei ole tarbijat," ütles Taro.

Taro lisas, et tal on Tallinna Tehnikaülikoolis mitmeid tudengeid, kes ise töötavad riigisektoris eelarveosakondades ja nad kirjeldavad seda protsessi kui õõvastavat. "Selle eelarve mudeldamise peale läheb väga palju aega ja vaeva, aga seda infot lihtsalt ei tarbita. Ehk kui me nüüd oleme siin selles väga pöördelises hetkes oma eelarvearutelude juures, sest ma saan aru, et räägitakse ju ka põhimõtteliselt sellest, kuidas üldse eelarvet teha, siis äkki oleks ikkagi aeg võtta see julgus kokku ja tunnistada, et kui me teeme asja, mis ei tööta, rohkem, siis me saame lihtsalt veel rohkem seda mittetöötavat asja."

Riigikontroll on planeerinud lähiajal alustada ka eraldi auditit, kus saame veel põhjalikumalt hinnata eelarvereformi edukust ning uue formaadiga tekkinud juhtimisinfo kasutamist.

Riigikontroll oli ettevaatlik nii tegevuspõhise eelarvestamise rakendamise suhtes kui ka võimekuse suhtes seda protsessi sisukalt juhtida juba 2016. aastal, kui hindas ettevalmistusi tegevuspõhisele eelarvestamisele üleminekul.

2016. aasta riigi raamatupidamise aastaaruandes tõi riigikontroll välja, et "kuni pole selgeid kokkuleppeid, konkreetseid eesmärke ja teada saadava info kasutajaid ega läbiviidud sisukat analüüsi, on oht, et tehakse palju tööd, mille tulemust lõpuks keegi ei kasuta ja mida kellelegi vaja ei ole".

Teisisõnu, tegevuspõhisus ei tohiks tähendada seda, nagu seni, et tehakse palehigis palju tegevusi, palju tööd, mille tulemust tegelikkuses keegi ei vaja ega kasuta. Sellise tegevuspõhise eelarve vastu on riigikontroll kõigiti. Ja selliste ohtude eest on riigikontroll püüdnud hoiatada juba aastaid ja aastaid.

Arusaadavusest rääkides on oluline ka riigieelarves ja seletuskirjas esitatava info detailsuse küsimus. Eelarveinfo detailsuse taseme määramisel tuleks lähtuda põhimõttest, et riigikogus vastuvõetavas riigieelarves peab kajastuma kogu oluline info, mille avaldamata jätmine võib mõjutada riigikogu tehtavaid otsuseid.

Rahandusministeeriumi soovitus, et kui riigieelarves või selle seletuskirjas riigikogu liikmetele midagi ebaselgeks jääb, siis tuleb rahandusministeeriumist lihtsalt küsida, ei ole tõsiseltvõetav.

Detailsusastme määramise aluseks peaks olema kokkulepe, mida otsustajad riigi raha kasutamisel oluliseks peavad. Mõistlik oleks see rahandusministeeriumil ja riigikogu rahanduskomisjonil omavahel kokku leppida. Muu hulgas võiks kokku leppida selles, milline peaks olema seaduse enda detailsus ja milline peaks olema info detailsus seletuskirja tasandil. Siis on ka rahandusministeeriumi jaoks selge, millises detailsuses infot riigikogu liikmed vajavad. Sellest detailsusest allapoole võib info täpsustamiseks ka rahandusministeeriumi telefoninumbreid jagada.

Üheks toetavaks elemendiks oleks riigikogu liikmete ligipääs eelarve infosüsteemile viisil, et seda saab eri detailsuses ja vaadetes lahti teha, nagu on näiteks soovitanud riigikogu riigieelarve kontrolli erikomisjoni aseesimees Maris Lauri, endine rahandusminister Aivar Sõerd jt.

Rahandusministeerium on ette heitnud, nagu oleksin eksitavalt väitnud, et ministeeriumi kui asutuse eelarvet ei ole võimalik riigieelarve seletuskirjast leida. Paari nädala eest avaldas riigikontroll auditi riigi mulluse majandusaasta kohta ja ma väidan jätkuvalt, et auditeeritud aasta ehk 2022. aasta riigieelarves ja seletuskirjas ministeeriumi kui asutuse tööjõu- ja majandamiskulusid ei ole, aga pidanuks olema.

Seda just olukorras, kus 2021. aasta septembris riigikogule riigieelarvet saates rõhutas valitsus, et kõikide valitsemisalade peale sooviti 2022. aastal kokku hoida ligikaudu 50 miljonit eurot tööjõu- ja majandamiskulusid. Kui tööjõu- ja majandamiskulusid eelarves ja isegi seletuskirjas asutuste kaupa toodud ei ole, rääkimata võrdlusest eelmise aastaga, siis ei ole võimalik riigikogul ega ka valitsusel riigieelarve menetlemise käigus endal selle sihi saavutamist hinnata.

2023. aasta riigieelarve seletuskirjas on asutuste kaupa tööjõu- ja majandamiskulud toodud. Loodetavasti jääb see ka edaspidi nii ning saab aastati võrrelda kavandatud kulusid ja täitmist. Probleem on jätkuvalt see, et seletuskirja tasandil asutuse tegevuskulude nimetamine ei ole siduv ning riigieelarvega kooskõlas on ka olukord, kus seletuskirjas toodud tööjõu- ja majanduskulusid on ületatud.

Kui rahandusministeeriumil on soov riigiasutuste tegevuskulusid ohjata, siis tuleks ministeeriumide tegevuskulud riigieelarve tasandil fikseerida. Samal viisil nagu on fikseeritud põhiseaduslike institutsioonide tegevuskulud.

On vaja uut starti

Riigikontrolli hinnangul on senine protsess tegevuspõhisele eelarvele üleminekul ebaõnnestunud ning vaja on uut starti eesmärgiga saada riigieelarve, mis annab selgema ülevaate sellest, kuhu raha läheb, mida selle eest saab ja mis on rahastatava tegevuse oodatav tulemus.

Inimesed rahandusministeeriumis on kindlasti väga palju ja parimate kavatsustega oma tööd teinud, aga paraku ei ole sellest iga kord kasu, kui probleemid on olemuslikud. Ja riigikontroll ei ole ainus, mis nii arvab.

Näiteks kirjutab õiguskantsler vastses aastaülevaates: "Tegevuspõhise eelarve koostamisega kaasneb hulk lisatööd, mille tulemusi ei kasutata või tehakse seda vähe. Riigieelarve seletuskirja lisas esitatud programmi eesmärkide hindamiseks kasutatavad mõõdikud on sageli ebamäärased ja jätavad mulje, et riik tegeleb asendustegevusega. Kui eesmärkide juures esitatud kulunumbritest pole võimalik aru saada ja kui arusaamine nõuab asjatut lisatööd, tuleks tõsiselt kaaluda, kas tegevuspõhise eelarve koostamisega on üldse mõistlik jätkata."

Rahandusministeerium kinnitab, et "töö eelarve läbipaistvuse ja arusaadavuse suurendamisega ning hea tasakaalu leidmisega muidugi jätkub". Aga lisaks protsessilubadusele oleks vaja ka kiiremas korras selgust saada tulemuse kohta: millal midagi tegelikkuseks saab ning kas probleemi suurust arvestades tuleks muudatused teha kiiremini kui praegu kavandatud september 2025.