«See on lihtsalt enesetapp. Ma ei soovi enam kunagi koolimaja ehitada sellise otsustamis- ja rahastamisskeemi puhul, kus otsuse langetaja ehk vald ja rahastaja ehk riik pole eelnevalt kindlalt kokku leppinud,» kirjutas Misso vallavanem Lembit Sikk riigikontrollile.

Vallavanema ahastus on mõistetav, sest eelmisel aastal andis riik Misso koolile küll investeeringute programmist 4 miljonit krooni, kuid selle eest on valmis saadud üksnes majakarp. Hiljem haridus- ja teadusministeerium (HTM) Misso koolimaja ehitamise jätkamist enam vajalikuks ei pidanud. Nüüd see karp lihtsalt seisab ja laguneb.

Misso vald peab üheks tõenäoliseks variandiks kooli astmelist sulgemist. Aastaks 2010 väheneb seal prognooside järgi õpilaste arv võrreldes praegusega veel 40 protsendi võrra.

Isegi kui Misso-taolises väikeses alevis suudetakse koolihoonele alternatiivne rakendus leida, ei täida riigi 4 miljoni krooni suurune investeering oma esialgset sihtotstarvet. Sedavõrd vastutustundetut maksumaksja rahaga ümberkäimist saab nimetada üksnes raiskamiseks. Patuoinaks jääb vald, kuid tegelik süü lasub riigil, kes on aastaid näidanud võimetust ja tahtmatust otsuseid langetada. Aga kes vastutab?

Jätkusuutlikkus

Eesti hariduse sõlmprobleem on, et HTM ei ole kindlaks määranud koolide jätkusuutlikkuse kriteeriume, mis aitaksid selgeks teha, milline kool on suuteline tulevikus ellu jääma. Koolivõrk on läinud isearengu teed: seda ei planeerita ega korrigeerita tsentraalselt.

Kuna õpilaste arv väheneb aasta-aastalt, väheneb ka vajatavate koolide hulk. Aastatel 1991–2003 on suletud või reorganiseeritud kokku üle 150 üldhariduskooli. Eesti iseseisvuse taastamisest 2003. aastani moodustatud uutest koolidest on tänaseks suletud juba ligi 40%. HTM prognoosib õpilaste arvu vähenemise tõttu ka koolide arvu jätkuvat vähenemist – 2006/2007. aastaks jõuab koolide arv samale tasemele kui 1980. aastal ehk 544ni.

Kui ei suudeta ette arvestada, milline kool jääb tegutsema, püsib oht, et investeeritakse koolihoonetesse, kus mõne aasta pärast õppetööd enam ei toimu nagu Misso näite puhul.

Riigikontroll leiab, et probleemi lahendamiseks on tarvis planeerida koolivõrgu arengut ja luua jätkusuutlikkuse kriteeriumid. Vastust ootavad mitmed küsimused. Milline on kooli minimaalne suurus tagamaks kvaliteetset haridust ja milline saab olema tuleviku koolivõrk? Kui tihedat koolivõrku suudab Eesti üleval pidada, tagades seejuures hariduse kvaliteedi? Minister peaks koostöös Riigikoguga kindlaks määrama hariduse kvaliteedi parameetrid, pidades sealhulgas silmas ka kvantitatiivset mõõdet (näiteks õpilaste arv koolis).

Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduses on juba praegu kehtestatud piirnormid, milline peab olema õpilaste arv kooli asutamiseks. Nii peab algkooli moodustamiseks kooli teeninduspiirkonnas alaliselt elama vähemalt 30 vastavaealist last, põhikooli moodustamiseks vähemalt 90 last ja gümnaasiumi moodustamiseks 60 last (koos põhikooli osaga peaks kooli õpilaste arv olema 150). Need piirnormid ei kehti aga juba olemasolevatele koolidele. Nii võivad tegutseda koolid, kus õpilaste arv jääb tuntavalt alla kooli avamiseks kehtestatud piirnormidele.

Jätkusuutlikkuse puhul on riigikontrolli visioonis võtmeteguriks just kvaliteet. Ka väikestel maakoolidel on eluõigus, juhul kui nad suudavad õpilastele kvaliteetset haridust pakkuda. Ratsionaalne mõistus ütleb, et kõik koolid, mis selle ülesandega toime ei tule, on tarvis reorganiseerida. Laste hariduse taseme arvelt ei tohi teha ühtegi mööndust.

Eestil tasuks oma koolisüsteemi optimeerimise kavandamisel tutvuda ka Leedu kogemusega. Elu sunnib ka leedulasi väikekoole sulgema. Hariduse kättesaadavuse tagamiseks on Leedus käivitatud koolibussisüsteem.

Ka Soomes on piirkondi, kus õpilase koolitee pikkuseks 60 või isegi rohkem kilomeetrit, ning neilgi on õpilaste transport korraldatud koolibussiga. Soome ühtlast haridussüsteemi on aga peetud eeskujulikuks.

Eesti praegune koolivõrk on väga tihedalt seotud omavalitsuste piiridega, ja kuna kõik omavalitsused on huvitatud just n-ö oma kooli säilitamisest ning kui võimalik, siis gümnaasiumina, ei arvestata ratsionaalsusega kuigivõrd. Kui tekivad suuremad omavalitsused, on ka koolide võrku võimalik mõistlikumaks muuta ja panna sõltuma just laste hulgast, mitte niivõrd halduspiiridest.

Kuni aga vajalike otsuste langetamine venib, käib irratsionaalne tegutsemine edasi. Kuigi HTM prognoosib 2008/2009. õppeaastaks õpilaste arvu vähenemist ligi kolmandiku võrra, on riiklikus investeeringute programmis aga jätkuvalt 2004.–2007. aastaks ette nähtud investeeringuid 21 koolile, kus viie aasta pärast õpib vähem õpilasi kui on üldse vajalik kooli avamiseks.

Raiskamise ohtu suurendab ka asjaolu, et kogu investeeringuraha ei tule ühest kohast ehk ühe ministeeriumi kaudu. Lisaks riiklikule investeeringute programmile, programmile «21. sajandi kool» on veel riiklik mõisakoolide programm, õpilaskodu programm jm. See on ainult osa võimalikest rahastamisallikatest, millega kooli- või omavalitsusjuht võib proovida õnne ning leida raha oma kooli kordategemiseks. Kümned miljonid on taas ootel, et saaks tuulde lennata. Ja jällegi – kes vastutab?

Koolivõrgu planeerimine on hädavajalik ka uudse rahastamisskeemi korral, mida valitsus «21. sajandi hariduse» programmis rakendada soovib. Nii on kavas siduda senine investeeringuteks eraldatud raha õpilase pearahaga. Selline rahastamise korraldus oleks läbipaistvam ning haagiks investeeringud lahti emotsionaalsest otsustusprotsessist. Koolide positsioonid võrdsustuvad, olelusvõitluses peab vastu see kool, mille kollektiiv enam panustab. Uus süsteem tugevdab ka maksumaksjate usaldust riigi suhtes, sest muudab võimatuks aeg-ajalt avalikkuses kõlanud kahtlused, et see või teine kool on saanud raha just direktori «õige» parteilise kuuluvuse tõttu.

Pearaha makstakse kõigile üldhariduskoolidele sõltumata omandivormist, asukohast jms. Pearaha kalkuleerimisel arvestatakse ka õpilaste erivajadustest tulenevaid lisakulusid, regionaalpoliitikast tulenevat mastaabiefekti (geograafilisest asukohast sõltuvad väikekoolid saavad enam ja linnades asuvad suurkoolid saavad baaspearahast väiksema summa õpilase kohta aastas), kuid baaspearaha makstakse üldjuhul vaid koolidele, kus õppetasemel on minimaalne arv õpilasi.

Pearaha sees olevad investeeringukulud tagavad selle, et iga kooli omanik saab ise otsustada raha kasutamise prioriteetide üle ning planeerida pikemaajaliselt oma investeeringuid ning finantseerida neid näiteks laenude abil. See on iseenesest positiivne – koolid saavad kiiresti korda, kuid sellega kaasneb ka ohte.

Agooniat tuleb vältida

Omavalitsustele suurema otsustusõiguse andmine sunnib tõhustama ka riigipoolset järelevalvet tagamaks, et koolid suudavad anda kvaliteetset haridust ning on suutelised võetud kohustusi täitma.

Üheks tõsiseks riskiks selle plaani puhul on, et koolid teevad liiga optimistlikke tulevikuprognoose ning omavalitsused kui koolide omanikud jäävad jänni võlausaldajate ees kohustusi täites või teevad seda hariduse kvaliteedi arvelt.

Ei maksa ka unustada, et investeeringute paigutamine pearaha sisse ei taga veel koolivõrgu automaatset isekorrastumist. Siin tuleb arvesse võtta, et investeeringu- ja palgaraha ühtekoondamise kaudu võimaldab uudne süsteem jätkusuutlikkuse piiri peal kõikuvatel koolidel aastaid kiratseda. Pearahaga paralleelselt toimiv baasraha süsteem võib osa koolide agooniat veelgi pikendada. Kusagile tuleb joon vahele tõmmata, olukord «ei ela ega sure» on kõige halvem.

Kristjan Paas, riigikontrolli auditijuht
Uku Mats Peedosk, riigikontrolli audiitor