Austatud Riigikogu esimees

Riigikogu liige Evelyn Sepp esitas riigikontrolörile Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 147 alusel kirjaliku küsimuse Kodakondsus- ja Migratsiooniameti uue teenindussaali jaoks pinna üürimise kohta.

Küsimused olid järgmised:
1.Kas KMA-l kui Siseministeeriumi allasutusel on õigus sõlmida kontoriruumide rentimiseks lepinguid, mis on salastatud?
2. Kuidas hindate pingelises riigieelarve kontekstis kõnealuse asutuse kolimist ja konkreetse lepingu sõlmimise otstarbekust?
3. Kas konkreetse lepingu sõlmimisel on jälgitud head haldustava, ja on see kooskõlas kõigi Eesti vabariigi seadustega? Kuidas Te hindate protsessi läbipaistvust?
4. Kas, ja kui jah, siis milliseid menetlusetappe on rikutud antud lepingut ette valmistades? Kes kannab vastutust riigile kahjuliku lepingu sõlmimise eest?

Esitatud küsimustele vastamiseks olen tutvunud kirjale lisatud dokumentidega, samuti esitas Riigikontroll Kodakondsus- ja Migratsiooniametile teabenõude, milles palus üürilepingut koos selle lisadega, infot kõikide alternatiivsete ruumivajaduse rahuldamise võimaluste kohta, erinevate võimaluste hindamise protokolli jmt dokumente. KMA esitas 18.07.2008, s.o seaduses ettenähtud tähtaja jooksul, kirjalikud selgitused, üürilepingu koos lisadega, KMA klienditeenindusruumide standardi ja väljavõtte juhtkonna protokollilisest otsusest. Tuginedes eelnimetatud materjalile, saan küsimustele vastata järgmist.

Kodakondsus- ja Migratsiooniamet sõlmis 28.01.2008 Foorum Valduse OÜ-ga büroopinna üürilepingu. Selle lepingu kohaselt võttis KMA üürile 392,4 m2 suuruse büroopinna (neto põrandapind) Tallinnas Narva mnt 5 paiknevas äri-, büroo- ja kortermajas Foorum. Üüri suurus on 285 krooni kuus ühe ruutmeetri kohta, sellele lisandub käibemaks, lisa- ja üldteenuste maksed. Lisateenused on elektrivarustus, telefoniühenduse valmidus, küte ja tehniline valve. Üldteenused on Foorumi üldpindade haldamisega seonduvad teenused. Üürileping on sõlmitud viieks aastaks.

1. Kas KMA-l kui Siseministeeriumi allasutusel on õigus sõlmida kontoriruumide rentimiseks lepinguid, mis on salastatud?

Üürilepingu p 21 kohaselt kohustuvad pooled „teise Poole nõusolekuta mitte avaldama kolmandatele isikutele selle lepingu tingimusi ning lepingu alusel teiselt poolelt saadud informatsiooni, sh kogu sellist informatsiooni, mis poolele ei oleks teatavaks saanud ilma lepingu sõlmimiseta, välja arvatud, kui see informatsioon on juba avalik või informatsiooni avaldamist nõutakse seaduse alusel või kui tegemist on informatsiooni avaldamisega pankadele ning professionaalsetele konsultantidele, kelle suhtes kehtib vaikimiskohustus”.

Küsimus taandub sellele, kas riigiasutusel on õigus sõlmida äriühinguga eraõiguslik leping, milles sisaldub selline konfidentsiaalsusklausel. On selge, et Riigikontrollil on õigus seesugust lepingut auditeerida nii finants- kui tulemusauditite käigus, muu hulgas avada kontrolliaruandes lepingu sisu. Kui ei ole ärisaladuse vm teabe kaitsmise seaduslikku kohustust (praegusel juhul ilmselt ei ole), avaldab Riigikontroll kontrolliaruande avalikustamisel lepingu tingimused, seega võivad need avalikkusele nagunii teatavaks saada. Riigihangete seaduse § 4 lg 4 kohaselt on kõnealuse üürilepingu näol tegemist hankelepinguga. Bürooruumi üürilevõtmine on riigihange. RHS § 14 lg 1 p 6 ette nähtud võimalus mitte järgida üüripinna leidmisel avatud hankemenetlust jt reglementeeritud hankemenetlusi seda tõsiasja ei muuda. Avaliku teabe seaduse § 28 lg 1 p 20 järgi tuleb riigihangete kohta käivad andmed avalikustada. Seaduste eesmärke arvestades võib sellest tuletada, et bürooruumide üürilevõtmisel ei võimalda seadused riigiasutusel konfidentsiaalsusklauslit järgida, v.a riigisaladuse jmt seotud erandjuhtudel. Ka eespool tsiteeritud KMA ja Foorum Valduse OÜ vahel sõlmitud lepingu konfidentsiaalsusklausel võimaldab lepingu tingimusi seaduse alusel avaldada selleks lepingupartnerilt luba küsimata.

2. Kuidas hindate pingelises riigieelarve kontekstis kõnealuse asutuse kolimist ja konkreetse lepingu sõlmimise otstarbekust?

I
Riigikontrollil ei ole alust kahelda KMA poolt esitatud ruumivajaduse põhjendustes. Kliendikontaktide arv lähiajal kasvab, mitte ei kahane, sest alates 2009. aastast tuleb dokumendi taotlejal anda sõrmejälg ja posti teel dokumendi taotlemise võimalus kaob. Ühtlasi tekib vajadus senisest laiemate klienditeenindustöökohtade järele, millele oleks võimalik paigaldada ka sõrmejälgede võtmiseks vajalik seade. Tallinnas Sütiste tee 32 ja Lastekodu tn 48 kahel korrusel paiknevad teenindusbürood ei vasta turvalisuse ja ratsionaalse töökorralduse nõuetele, mistõttu tehti 2007 I kvartalis otsus sobimatutest ruumidest loobuda . KMA juhtkonna 17.12.2007 nõupidamise protokollist nr 100 nähtub, et otsustati võtta üürile kõnealune büroopind Foorumi hoones, loobuda Sütiste tee 32 ruumidest ning Lastekodu tn II korruse ruumidest, samas pikendada lepingut Lastekodu tn 48 I korruse ruumide üürimiseks.

II
Konkreetse lepingu sõlmimise otstarbekust saaks hinnata vastavate audititoimingute järel. Arvestades kirjalikule küsimusele vastamiseks ette nähtud nappi aega, ei ole võimalik anda küllaldaselt tõendatud vastust. Riigikontroll on ka varem väljendanud muret, kas püsiva iseloomuga avalike ülesannete täitmiseks vajalike büroopindade üürilevõtmine on säästlik. Kui üürileandjail on ette teada, et riik peab katkematult teenust pakkuma ja selleks on tarvis spetsiifilisi tingimusi, on riik lepingu sõlmimisel – eriti pikendamisel – faktiliselt nõrgemas positsioonis. Kokkuvõttes võib järeldada, et pindade omamine oleks paljudel juhtudel, ent mitte alati, üürimisest kasulikum, seda isegi riigi pindadesse investeerimise või uute pindade soetamise vajadust arvestades. Samas on tehtud teistsugused poliitilised otsused, ka nende aluseks on arvestamisväärsed kaalutlused.

Seda teemat käsitles Riigikontroll 2006. aastal esitatud ülevaates riigivara kasutamise ja säilimise kohta 2005 aastal (lk 13–18). Ülevaates on esitatud andmed üürile võetud pindade hulga, üürileandjate, probleemsete lepingutingimuste jmt kohta tolle aja seisuga. Analüütilises osas märkisime järgmist:

„RKASi asutamisel märgiti üürisuhte eelisena muu hulgas seda, et hoonete haldamisest loobumine võimaldab riigiasutustel keskenduda põhifunktsioonide täitmisele ning üürisuhted võimaldavad kiiresti reageerida asutuse ruumivajaduse muutumisele. Riigiasutuste põhitegevuseks vajalike hoonete omamise asemel üürisuhtele ülemineku eeliste hulgas märgiti ka ruumide kasutamise kulude selgust. Samuti pidi üürisuhtele üleminek soodustama efektiivsemat ruumikasutust riigiasutustes. Üürisuhteid soodustava poliitika ideeline alus oli riigi ülesannete maksimaalne vähendamine ehk kõikide erasektori täidetavate ülesannete üleandmine erasektorile. Riigikontrolli analüüs näitas, et riik on sõlminud äriühingutega ruumide üürile võtmiseks lepinguid, kus on riigile kahjulikke tingimusi, näiteks mitme aasta üüri tasumise nõue üürilepingu ennetähtaegse ülesütlemise korral, üürihinna iga-aastane automaatne tõus tarbijahinnaindeksi kasvu ületaval määral, üürile võtja kohustus teha üüritud ruumides hooldusremonti. /---/ Riigiasutuse ruumivajaduse rahuldamiseks on võimalik kohandada riigile kuuluvas hoones asuvad ruumid asutuse vajadusele vastavaks, osta riigile kinnisvara või võtta vajalikud ruumid üürile. Nii olemasolevate ruumide renoveerimine kui ka uute soetamine eeldab investeeringut. On selge, et ministeeriumide jooksva aasta eelarvest ei ole võimalik lühiperspektiivis katta kinnisvarainvesteeringute vajadust nii, et raha jaguks piisavalt ka tööjõu- ja muudeks kuludeks. /---/ Üürimise alternatiivina võib majanduslikult säästlikumaks osutuda ka võõrkapitali kaasamine. Kui riigiasutus üürib põhitegevuseks pikaajaliselt ruume, siis tähendab see sarnaselt laenu võtmisega pikaajalise rahalise kohustuse võtmist, seda iseäranis juhul, kui üürilepingus on kokku lepitud pikk periood, mille eest tuleb üürimaksed tasuda ka juhul, kui asutuse ruumivajadus muutub ja üürile võetud ruumidest soovitakse lahkuda või kui üürilepingu ülesütlemine on muul põhjusel kulukas ja keeruline.”

Kõnealuses lepingus KMA ja Foorum Valduse OÜ vahel paeluvad otstarbekusega seonduvalt enim tähelepanu järgmised lepingutingimused. Üürihind tõuseb 13. kalendrikuul pärast lepingu sõlmimist 3,5 % võrra, võrreldes sel hetkel kehtiva üüriga. Seejärel tõuseb üür 3,5% iga aasta möödudes, võrreldes vastava hetke üüriga. Üürnik kohustub järgima üürileandja juhiseid uksesiltide ja suunaviitade osas (sh neid mitte paigaldama, kui üürileandja seda ei luba). See piirang on Foorumi sisekujunduse tervikkontseptsiooni arvestades mõistetav, ent võib takistada teenindussaali hõlpsat leidmist. Ruumide korrashoiu ja jooksva remondi korraldab ja sellega seotud kulud katab lepingu järgi KMA; kui KMA ei tee mõistlikult vajalikku remonti või hooldust mõistliku aja jooksul, teeb seda üürileandja üürniku kulul. Ka see tingimus võib olla põhjendatud, arvestades seda, et suure kliendikoormuse tõttu amortiseerub teenindussaal tavapärasest kiiremini. Leping lõppeb viie aasta möödumisel. Alates 3 aasta möödumisest on võimalik leping üles öelda, teatades sellest ette vähemalt 12 kuud.

Need lepingutingimused näitavad lepingut KMA jaoks võrdlemisi koormavana ja kinnitavad veel kord seda, et tegelikkuses ei vabasta ruumide üürilevõtmine üürnikku ruumide haldamisega seotud tööst ega võimalda ka ruumivajaduse muutumisele nii paindlikult reageerida, et see õigustaks kulutusi üüripinnale. See aga pole üksnes KMA või kõnealuse lepingu probleem. Eksperdiarvamusi tellimata ja kõikide alternatiivlahendustega tutvumata ei ole Riigikontrollil võimalik lepingu otstarbekusele tõendatud hinnangut anda.

3. Kas konkreetse lepingu sõlmimisel on jälgitud head haldustava, ja on see kooskõlas kõigi Eesti vabariigi seadustega? Kuidas Te hindate protsessi läbipaistvust?

Käesolevaks hetkeks kogutud materjalile tuginedes võib öelda, et riigihangete seadust ei ole rikutud.

Riigikontrolli hinnangul saanuks siiski mõnede ärihuvide eelistamise ja otstarbekuse põhimõttest kõrvalekaldumisega seotud kahtluste teket vältida, kui selgelt piiritletud nõudmistele vastavaid ruume oleks otsitud avalikult ja võimaldatud kõikidel ettevõtjatel ruume pakkuda. Kui pakkumise esitamiseks olnuks kõikidel erasektori pakkujatel võrdsed võimalused, pakkumised oleksid võetud hõlpsasti võrreldavas vormis ja nende võrdlus oleks dokumenteeritud, olnuks protsess kahtlemata läbipaistvam. Nagu märgitud, ei kohusta riigihangete seadus ruumide üürilevõtmisel avatud pakkumismenetlust korraldama.

KMA esitas Riigikontrollile ülevaate 2006 – 2007 peetud läbirääkimiste objektidest. Kokku oli neid 15. Kõikidel juhtudel toodi välja otsustamise seisukohalt olulised aspektid. Objektid leiti KMA väitel, kasutades kinnisvaramaaklerite abi ja avalikustatud teavet saada olevate pindade kohta.

4. Kas, ja kui jah, siis milliseid menetlusetappe on rikutud antud lepingut ette valmistades? Kes kannab vastutust riigile kahjuliku lepingu sõlmimise eest?

Nagu eelnevas punktis osutatud, ei ole Riigikontrollile teadaolevalt Riigihangete seaduses ette nähtud hanke menetluskorda rikutud. Hetkel ei ole alust öelda ka seda, et leping on kahjulik. Kirjalikule küsimusele vastamiseks oleva aja vältel kogutud materjalist ei nähtu lepingu ilmselge, vaieldamatu kahjulikkus. Riigi poliitika asutuste ruumivajaduse rahuldamisel, mis suunab ruumide omamisele eelistama üürimist, võib osutuda pikas perspektiivis kahjulikuks, nagu on viidatud ka kirja punktis 2 toodud tsitaatides.

Loodan, et vastused Teie küsimustele aitavad avalikkuses kriitilist arutelu pälvinud probleemidesse tuua selgust. Paraku ei ole kõnealuse lepingu otstarbekusele võimalik anda igakülgselt läbi kaalutud ja piisavalt tõendatud hinnangut selleks auditit korraldamata. Kirjalikule küsimusele vastamiseks antud aeg ei võimalda aga kogu seaduses ette nähtud auditiprotsessi läbida.

Lugupidamisega

Mihkel Oviir
Riigikontrolör

• Postitatud: 23.07.2008 00:00
• Viimane muudatus: 30.01.2015 15:09
• Viimane ülevaatus: 30.01.2015 15:09