Riigikontrolör Alar Karise kõne Riigikogus 8. novembril 2017 riigi vara kasutamise ja säilimisega seotud probleemidest

Alar Karis | 8.11.2017 | 15:15

Teksti suurus: [-A] [+A]

Keel: EST | RUS | ENG

Print | Saada sõbrale

Austatud juhataja, lugupeetud Riigikogu liikmed

Nagu austatud rahandusminister siit puldist äsja kinnitas, viidates Riigikontrolli hinnangule, on riigi arvepidamine endiselt korras. Riigikontrolli audit näitab, et möödunud aasta raamatupidamise aruanne on olulises osas õige ehk kajastab õigesti ja õiglaselt riigi finantsseisundit, majandustulemust ja rahavoogusid.

Riigiasutuste, riigi valitseva mõju all olevate sihtasutuste ja riigi äriühingute raamatupidamine on hästi korraldatud ning raamatupidamise aastaaruanded on ilma oluliste vigadeta. Eesti riigi majandustehingud olid olulises osas tehtud, lähtudes riigieelarve seadusest ning seadusena vastu võetud 2016. aasta riigieelarvest ja selle muutmise seadusest.

Eelmise aasta alguses jõustus ka riigieelarve seaduse muudatus, mis vabastas ministeeriumid ja põhiseaduslikud institutsioonid raamatupidamisaruannete iga-aastasest eraldi koostamisest. Neil aruannetel puudus tegelik tarbija.

Tänu liigsete aruannete tootmise lõpetamisele on säästetud hulk tööaega ja vaeva nii ministeeriumides kui ka Riigikontrollis. Nende ebavajalike raamatupidamisaruannete kaotamise ettepaneku tegin Riigikogule aastal 2013, tutvustades siin saalis riigikontrolörina esimest korda Riigikontrolli aastaaruannet. Täna, kui tutvustan teile riigikontrolörina viimast korda aastaaruannet, on mul rõõm nentida, et Riigikontrolli töö tulemusena on bürokraatiat vähemaks jäänud.

Et aeg liigub kiiresti, on täna põhjust alustada riigi arvepidamise auditeerimise uuendustega ning võtta senisest veelgi enam kasutusele võimalused, mida pakub tehnoloogia areng.

Riigikontroll on valmis hakkama riigis eestvedajaks arendustele, mille tulemusel finantsauditite tegemine võiks olla väga suures osas automatiseeritud. See annab võimaluse keskenduda suuremat lisandväärtust loovatele audititöödele. Tehnoloogia võimaldab mustrite ja ebaloogilisuste väljatoomise abil fookustada tähelepanu sinna, kus vaja just inimese hinnangut. Sellest võidaks eriti just arvepidamisega tegelevad riigiasutused ise.

Sellelaadseid tehnoloogilisi arendusi ei saa aga paraku teha Riigikontroll üksinda – see nõuab laiapõhjalist kokkuleppimist, planeerimist ja elluviimist. Kuid see ei ole midagi ennekuulmatut ega üle mõistuse käivat. Lihtsalt tuleks see ette võtta ja ära teha.

Head kuulajad

Riigikontrolli tänavuses ülevaates riigi vara kasutamise ja säilimise kohta on üks osa pühendatud riigieelarve mõistetavuse ja selguse teemale. Kuna eelarve üle otsustamise õigus on Riigikogu tähtsamaid õigusi, olen tänulik, kui võtate aega ja süvenete mõtetesse, mis Riigikontroll soovib teieni tuua.

Kui riigieelarve võrreldavus riigieelarve täitmise aruandega on aastate jooksul vähehaaval paranenud, siis ülevaade sellest, milleks eelarves ettenähtud summasid võib kasutada, on Riigikontrolli hinnangul pigem kahanenud.

Ka Riigikogu riigieelarve kontrolli erikomisjon on oma raportis aasta tagasi leidnud, et praegune riigieelarve on Riigikogu liikmetele raskesti mõistetav. Komisjoni raportist nähtub, et riigieelarvest sisuliselt arusaamiseks on tarvis süvitsi tunda raamatupidamist, rahandus- ja majandustermineid ning leida väga palju aega erinevate materjalide koos analüüsimiseks.

Riigikontroll on siinkohal korduvalt nentinud, et eelarve arusaadavuse parandamine on Riigikogu liikmete endi kätes – just parlament saaks väga selgelt valitsusele öelda, missugusel viisil peab olema eelarve esitatud, et iga maksumaksja seda kätte võttes saaks aru, mida tema raha eest tehakse, kuhu raha kulub ja kust tuleb.

Kes soovib näha, kuidas oli koostatud Riigikogule esitatud riigieelarve eelnõu sõjaeelses Eesti Vabariigis, võib läbi astuda riigieelarve kontrolli erikomisjonist. Riigikontroll tegi komisjoni liikmetele faksiimileväljaande 1939/40. aasta eelarvest ja ka valitsusasutuste tegevusaruandest 1938/39. Mõlemad on kättesaadavad ka Riigikontrolli veebis.

Riigieelarve arusaadavuse üks eeldus on sobiva üldistusastmega riigieelarve seadus ning sisukas ja ühtlase kvaliteediga seletuskiri. Selle ühtlusega on aga seni probleeme – sealt on olulist infot puudu või pakutakse liigset ja ebavajalikku. On paraku juhtumeid, kus seletuskirjas on küll selgitatud marginaalseid tulusid summades 140 või 300 eurot, kuid näiteks ligi 33 miljoni euro kohta pole mingit selgitust, mis selle tehingu sisu on ja miks seda on vaja teha. Sellelaadseid näiteid olen toonud siin saalis varemgi, ja seda samuti kümnete miljonite kulutamise kohta, mille sisu selgituseks ei leia seletuskirjast midagi.

Tulevikus muutub olukord veelgi, kui tegevuspõhise eelarvestamise korral koostatakse riigieelarve tulemusvaldkondade ja programmide kaupa, mille loetelu määrab valitsus. Valitsusel on võimalik nende valdkondade ja programmide sisu omal äranägemisel ja soovitud regulaarsusega muuta.

Jah, valitsus näeb selles võimalust kasutada eelarveraha paindlikult. Teisalt võib see vähendada Riigikogu ja avalikkuse võimalust eelarveotsuseid jälgida ning nende tegemisel soovi korral kaasa rääkida. Juunis 2017 vastu võetud riigieelarve seaduse muutmise seaduse järgi väheneb aastaeelarve seadusega määratavate kulude informatiivsus veelgi.

Teie kui parlamendi liikmed olete avaldanud selget tahet, et ei soovi edaspidi kinnitada eelarves kulude majanduslikku otstarvet. See tähendab, et te ei määratle enam kulusid tegevuskuludeks, investeeringuteks ja toetusteks, nagu seni. Kulude otstarbe üle hakkab nüüd otsustama iga valdkonna eest vastutav minister ise. Loodan, et Riigikogu liikmed saavad edaspidi ministritelt nende valitsemisala kulude suuruse, nende muutuste põhjuste ning vajaduste kohta ammendavat infot.

Ja kahtlemata ongi Riigikogu otsustada, mil määral ta soovib eelarveprotsessis osaleda ja milliseid viise selleks kasutada. Kindlasti on võimalik lähtuda põhimõttest, et Riigikogu usaldabki eelarveprotsessi peamiselt valitsusele, kelle ta on ametisse pannud, ning pigem kinnitab eelarvet tervikuna vastu võttes valitsuse suhtes oma usaldust. Polegi ju ilmselt mõistlik, et Riigikogu tegeleks üksikute kuluartiklite ja objektidega.

Küll aga peaks valitsus olema valmis sellise eelarveprotsessi puhul selgitama ja põhjendama Riigikogule ja avalikkusele operatiivselt, miks on tehtud üks või teine põhimõtteline valik.

Selle kõige juures on siiski peamine, et Riigikogu, kes valitsuse esitatud kulude plaanile heakskiidu peab andma, teadvustaks oma otsuste ja valikute sisu ning tagajärgi. Ja teadvustaks valdkondi, kus on eriti oluline hoida toimivat kaalude ja vastukaalude süsteemi, seda ka täitevvõimu ja seadusandliku võimu teljel.

Pean silmas sellelaadseid põhimõttelisi muudatusi, nagu tänavune otsus korrigeerida eelarvepositsiooni reegleid, lubades 0,5-protsendilist struktuurset puudujääki ja seda teatud eritingimustel. Kahtlemata on Riigikogul täielik õigus meie endi reegleid Euroopa Liidu üldreeglistiku raamides paindlikumaks muuta. See paindlikumaks muutmise varu pole ka praegu veel täies ulatuses kasutusele võetud, vaid alles poolenisti – Euroopa Liidus on lubatud struktuurne puudujääk üks protsent.

Nagu aga praktika on seni näidanud, ja näitab ilmselt ka edaspidi, võib Eesti enda ja Euroopa Komisjoni hinnang meie struktuursele tasakaalule oluliselt erineda. Põhjuseks on erinev metoodika ja selle sobivus või mittesobivus meie mõningate eripärade valguses. Ka need vaidlused komisjoniga on kestnud juba aastaid.

Kuid üldiselt võib nentida, et stabiilsetel aegadel on nii majanduslikus kui ka poliitilises plaanis selline rahanduslik paindlikkus targalt toimetava valitsuse käes väga tõhus vahend edendada riigi elanike elujärge.

Majanduslikult muutlikel aegadel – olgu siis buum või kriis, vahet ei ole – ja poliitiliselt turbulentsetel hetkedel varitseb aga oht, et see moonutab valitsuse ja avalikkuse jaoks riigi rahanduslikku tegelikkust ning tekitab niigi muutlikes oludes segadust juurde. Ja siin ei ole oluline, kas meie potentsiaalne majanduskasv on prognoosi järgi pisut üle või alla oma hinnangulist maksimaalset sooritusvõimet.

Tähtis on see, kuidas sellised reeglite muudatused mõjutavad valitsuse hoiakut ning otsuseid tulevikus. Ehk kas teatud kiusatusele, näha lubatud miinuses täiendavat tulu ja püsiva kulutamise allikat, suudetakse vastu panna.

Seega oleks olnud Riigikontrolli vaatest tervitatav, kui eelarvepositsiooni reeglite paindlikumaks muutmisega kaasnenuks vastukaaluks otsus, millega Riigikogu oleks kehtestanud stabiliseerimisreservi optimaalse suuruse ja reegli, et kui eelarve pole tasakaalus, siis suurenevad sissemaksed stabiliseerimisreservi.

Oleks arukas, kui riik suurendaks jätkusuutlikult stabiliseerimisreservi kokkulepitud tasemeni, suunates sinna näiteks iga-aastase riigieelarvega teatud summa. Seda veel lisaks Eesti Panga kasumieraldisele, mis ei ole kuigi suur, või muule erakorralisele tulule.

Kohane riigi reservide hoidmise ja kogumise poliitika ning põhimõtted oleks mõistlik sätestada riigieelarve seaduses, nende nõuete täitmise kontroll võiks olla Riigikogu pädevuses.

Miks ma seda erinevate reservide kogumise juttu nii palju rõhutan? Aga sellepärast, et keskvalitsuse osa riigi likviidsusreservis ammendus juba 2015. aasta sügisel ehk kaks aastat tagasi. See ei tähenda muidugi, et riigil on raha otsas. Ei ole. Kuid see tähendab laias laastus, et mis sisse tuleb, see ka kohe välja läheb. Ja jääb veel puudugi.

Meenutan, et riigil on raha kahes reservis: need on stabiliseerimisreserv ja likviidsusreserv. Siinkohal räägime nüüd viimasest.

Likviidsusreservis on lisaks keskvalitsuse enda rahale hoiul kahe avalik-õigusliku isiku, Eesti Haigekassa ja Eesti Töötukassa raha, ning riigi sihtasutuste, Euroopa Komisjoni Euroopa Liidu toetusteks ettemakstud raha.

Kui keskvalitsusel pole likviidseid reserve, siis on tavapärane, et kui kulutusi ja tasumist ei ole võimalik vältida või edasi lükata, finantseerib riik oma kohustusi laenu või arvelduskrediidiga.

Rahandusministeerium on laenu ja arvelduskrediidi asemel kasutanud likviidsusreservis olevat haigekassa ja töötukassa raha, sest see on olnud ministeeriumi hinnangul soodsam kui laenu võtta. 2017. aasta septembri seisuga oli valitsus ajutiselt oma jooksvate kulude ning kohustuste katmiseks kasutanud ligikaudu 340 miljoni euro ulatuses avalik-õiguslike isikute – töötukassa ja haigekassa – raha, mida alates 2012. aastast hoitakse riigikassas.

Rõhutan, et see ei tähenda, et kui valitsus ei oleks kasutanud haigekassa ja töötukassa raha oma igapäevakulude katteks, siis oleks inimeste ravimiseks või töötute koolitamiseks kuskilt juurde ilmunud 340 miljonit vaba raha. Valitsus peab tagama, et töötukassa ja haigekassa makseteks on igal ajahetkel raha olemas, ja tõesti pole seni häireid haigekassa ega töötukassa väljamaksetes olnud.

Samas vajaks selline avalik-õiguslike isikute raha kas või ajutine kasutamine riigi jooksvate kulude katteks, kui see on tõesti Riigikogu kindel tahe, õigusselgust. Ja selguse huvides tuleks see tahe siis lisaks riigieelarve baasseadusele seadustada ka õigusaktides, mis käsitlevad töötukassa ja haigekassa tööd. Õigusselguse saamist ja seaduste omavahel kooskõlla viimist toetab ka õiguskantsler. Ja mul oli hea meel kuulda, et mõned minutid tagasi rahandusminister oma ettekandes lubas need seadused ka kooskõlla viia.

Austatud Riigikogu liikmed

Aastate jooksul on palju räägitud, et valitsuse ja Riigikogu mängumaa eelarveotsuste tegemisel on tegelikult väike, sest enamik raha on juba seaduste ja muude otsustega n-ö ette kinni pandud, fikseeritud. Sellised fikseeritud kulud moodustasid Rahandusministeeriumi andmetel 2016. aastal 78% riigieelarvest ning prognoosi kohaselt moodustavad aastal 2020 pea 80% riigieelarvest.

Millest fikseeritud kulud koosnevad? Seda infot pole paraku aastaid Riigikogu ega Riigikontroll saanud. Muide, alates käesolevast aastast ei räägi valitsus fikseeritud kuludest enam ka eelarve seletuskirjas, sest väljatöötamisel olevat uus arvestamismetoodika.

Paremini laekuvad maksud on summaarselt küll rohkem või sama palju raha valitsuse käsutusse andnud, kuid laekumiste kasvu sööb ära meie ühiskonna vananemise ja muude demograafiliste aspektidega seotud kulude kasv.

Möödunud aastal moodustasid sotsiaal- ja tervishoiukulud 47% riigieelarve kogukuludest. Aastaks 2020 kasvab osakaal rahandusministeeriumi hinnangul 50%-ni. Arenguks jääb igal aastal raha proportsionaalselt üha vähemaks.

Riik on osaliselt seda vaba raha nappust saanud enda arengu, funktsioonide ja investeeringute rahastamisel leevendada, kasutades tagastamatut välisabi, eelkõige toetusi Euroopa Liidult. Viimase kümne aasta jooksul on keskmiselt ligikaudu pool valitsussektori investeeringuist ja ca 11% Eesti riigieelarve kuludest tehtud välistoetuste abiga.

Välisabi on aga olemuslikult mõeldud meie arengule tõuke andmiseks, millegi käimalükkamiseks, ja sellest on Eestile tõesti palju abi olnud. Meil on põhjust olla teiste riikide maksumaksjatele selle kingi eest tänulikud.

Kuid me ei saa ega tohigi jääda lõputult vaatama omamoodi nõudliku ootusega jõukamate liidu liikmesriikide poole, pidades seesugust abi loomulikuks ja vääramatuks osaks meie elust ning sissetulekutest. On isekas arvata, et keegi teine peabki meile raha andma.

Erinevatel põhjustel terendabki nüüd aeg, mil Eesti saadav välisabi hakkab kahanema. Euroopa Liidu uuel eelarveperioodil Eestile eraldatava raha hulk pole muidugi veel teada. Ent isegi kui mitte arvestada Ühendkuningriigi Euroopa Liidust lahkumise mõju, väheneb see Rahandusministeeriumi esialgsel hinnangul kuni 40% ehk ca 1,5 miljardi euro võrra.

Praegusel perioodil on Eesti kasutada euroraha kokku 4,4 miljardit. Kui siit maha arvestada põllumajanduse ja kalanduse toetused, mille jagamine käib erialusel, siis on meil kasutada 3,5 miljardit eurot.

Riigikontrolli tänavune aastaülevaade keskendub just välisabirahale ja selle kasutamise tulevikule. Selle täienduseks avaldab Riigikontroll lähinädalail ka eraldi teemakohase auditi, mille juures on lisad eri valdkondade kohta. Loodetavasti on Riigikogu valdkondlikel komisjonidel nendest materjalidest abi teema teadvustamisel.

Poolteist kuud tagasi, 26. septembril, möödus 30 aastat päevast, mil ilmus Tartu ajalehes Edasi IME ehk isemajandava Eesti programm, mis on saanud üheks oluliseks sümboolseks tähiseks Eesti iseseisvuse taastamisele viinud sündmuste teel. Ja kuigi aeg ja kogu Eesti on nüüdseks täiesti muutunud, on toonane lööklause aktuaalne ka nüüd – Eesti peaks suutma end ise majandada. Meil on aga mitmes valdkonnas välja kujunemas omamoodi välisabisõltuvus.

Näiteks riigi teedevõrgu arendamist finantseeritakse aastatel 2014–2020 ca 36% ulatuses Euroopa Liidu toel. Samuti on peamiselt eurotoetustest rahastatud töövõimereformi elluviimist ning finantseeritakse mitmete tööturuteenuste pakkumist. Ettevõtluse ja regionaalarengu rahaline toetamine toimub ca 85–90% ulatuses Euroopa Liidu fondidest. Kuid välisabi pole mõeldud millegi püsivalt ülevalhoidmiseks, seda enam, kui üks või teine ülesanne kuulub riigi püsiva iseloomuga funktsioonide hulka.

Minu arvates peab üks riik, kui ta tahab olla elujõuline ja kestlik, oma funktsioneerimise üles ehitama sellele rahale, mida ta ise on suuteline oma rahva käte ja ajudega teenima. Ma ei kahtle, et Eesti riik seda suudab, me ei ole kunagi olnud materiaalselt nii jõukad kui praegu.

Kuid me suudame oma ühiskonna arengut ja jõukust suunata ning kasvatada paremini ja tulemuslikumalt, kui valmistume eluks ilma välisabita piisavalt varakult ja läbimõeldult.

Muu hulgas tuleb arvesse võtta ka seda, et olulised rahastusotsused mõjutavad riigi arengut üle eelarveaastate, ent riigi eelarvestrateegiaga tegeleb üksnes valitsus ja Riigikogu puutumus sellega on pigem kinnitamisjärgne, informatiivne, teadmiseks võttev. Arvestada tuleb ka seda, et Euroopa Liidu eelarveperiood ulatub üle siinsete valimisperioodide, ning seda, et valitsusel pole praegu meie eurorahasõltuvuse ulatusest täielikku pilti.

Rahandusministeeriumi hinnangul võib Euroopa Liidu uuel eelarveperioodil meile eraldatava raha hulk väheneda 150–200 miljoni euro võrra aasta kohta. Millega seda võrrelda? Näiteks on sarnase mahuga uuest aastast jõustuv tulumaksuvaba miinimumi tõusu hinnanguline maksumus. Ühest küljest on see 150–200 miljonit eurot raha hulk, mille vähenemine Eesti majanduses kindlasti tunda annab. Niisama kindlasti mõjutab see ka valitsuse suunatud investeeringuid ning tegevusi, mida suures osas rahastatakse Euroopa struktuuritoetustest.

Teisest küljest ei ole paarsada miljonit ka hoomamatult suur summa. Toogem võrdluseks kas või selle, et terve riigi peale aastas vähem saadava euroraha eest saaks renoveerida ilmselt vaid kaks Tallinna linnahalli või ehitada paar Eesti Rahva Muuseumi. Ja sama palju maksavad Eesti-Soome elektriühenduse ESTLINK 2 jaoks vajalikud mere- ja maakaablid.

Kui Riigikontroll küsis ministeeriumidelt, kas neil on plaan, milliseid euroraha eest finantseeritavaid tegevusi vähendada või millised sootuks lõpetada, siis arvasid ministeeriumid, et umbes 90% ulatuses on vaja jätkata kõike praegu tehtavat ka Euroopa Liidu uuel eelarveperioodil.

Kui uus periood tuleb seitsmeaastane, siis on investeeringute ja tegevuste samal tasemel rahastamiseks seega vaja aastatel 2021–2027 vähemalt 3 miljardit eurot, mis praegu tuleb Euroopa Liidult.

Ja kui Riigikontroll küsis ministeeriumiametnikelt, kust ja kuidas seda kõike euroraha vähenemisel või puudumisel finantseerida, olid kaks põhilist vastust „ei tea“ või siis „riigieelarvest“. Kust ja kuidas raha riigieelarvesse peaks saama, Riigikontroll enam edasi ei hakanud küsima ...

Igatahes võiks valitsus juba täna omi plaane tehes lähtuda põhimõttest, et iga abi on olemuselt ühekordne ja seda ei saa sisse programmeerida riigi igapäevasesse toimemudelisse. Samuti tuleks hakata harjutama end mõttega, et Eesti muutub abi saajast abi andjaks. Tuleks läbi mõelda, mida me eeldame, et meie panustatava raha toel Euroopa mastaabis muutuks.

Rahandusministeeriumi ametnikud on Riigikontrollile öelnud, et euroraha vähenemisega seotud probleemid lahenevad n-ö töö käigus, eelkõige riigi eelarvestrateegia ja aastaeelarvete koostamise käigus. Siinkohal juhin veel kord teie tähelepanu, et eelarvestrateegia ei kuulu nende dokumentide hulka, mida Riigikogu arutaks.

Need teemad paistavad olema siiski sedavõrd olulised, et Riigikogu võiks kinkida oma tööaega nende läbimõtlemisele ning valitsuse orienteerimisele. Aga ka see, kas teemaga tegelda või mitte, on selgelt Riigikogu enda otsustada.

Head Riigikogu liikmed

Nagu ma juba riigieelarve reeglistikku käsitledes toonitasin, on praegusi häid aegu mõistlik kasutada, et valmistuda aegadeks, mis ei ole nii head, kogudes selleks reserve ning tehes kulutuste kasvu ohjamiseks ja uute tulude tekkimise soodustamiseks reforme.

Nii on oluline, et valitsus toetaks just neid tugevusi, mis on end ajas tõestanud kui tulutoovad: hariduse edendamine ning ettevõtlikkuse, loovuse, innovaatilisuse ja leidlikkuse soosimine. Ajas on end tõestanud ka vajadus korraldada riiki mõistuspäraselt ning tõhusalt.

Ka erinevaid reforme tehes võiksime küsida, õigemini peaksime endalt küsima, milline osa neist loob majanduses lisandväärtust, unustamata seejuures ka ühiskondlikku sidusust ning ebavõrdsuse vähendamist.

Ja pole liigne taas meelde tuletada juba korduvalt kõneks olnud vajadust oma mõtetes kriitiliselt hinnata kõike, millega riik praegu tegeleb. Ja mõelda läbi, mis on ka tegelikkuses vajalik, ja millest võiks loobuda.

Seda tuleks teha sõltumata sellest, kas välisabi voog jätkub samamoodi või väheneb. Valikute tegemisel aitab meid lihtne küsimus: kas me teeksime seda või teist ning praegusel moel ka siis, kui peaksime kõik selle otsusega kaasnevad kulud ise kandma? Ja enne kui vastata, võiks võtta järelemõtlemiseks pausi. Praegu on selliseks mõtteharjutuseks sobiv aeg.

Tänan teid tähelepanu eest. Ja aitäh Riigikogu eelmisele ning praegusele koosseisule koostöö eest!

  • Postitatud: 8.11.2017 15:15
  • Viimane muudatus: 10.11.2017 10:25
  • Viimane ülevaatus: 10.11.2017 10:25

*

Riigikogu

Lisamaterjalid

Dokumendid

Veel uudiseid