Austatud Riigikogu esimees

Riigikogu liige Evelyn Sepp esitas riigikontrolörile kirjaliku küsimuse Vabariigi Valitsuse 31. juuli 2008.a istungil arutatud kolme rikkumismenetluse dokumentide asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks (edaspidi: AvTS) tunnistamise põhjendatuse kohta.

Küsimused olid järgmised:

1. Ülalmainitud dokumendid on saadetud valitsuse poolt Riigikogule märkega ametkondlikuks kasutamiseks – kas antud ja sarnaste juhtumite puhul on tegemist Riigikogu pädevuse piiramise ja põhiseaduslike ülesannete täitmise võimaluste pärssimisega valitsuse poolt?
2. Kas sellised piirangud on antud dokumentide puhul otstarbekad? Kui jah, siis mis põhjustel? Kuidas nendes sisalduva informatsiooni avalik arutelu Riigikogus võiks kahjustada riigi välissuhtlust?
3. Kas antud dokumentides sisalduvat informatsiooni võib käsitleda hoopis andmetena riigi juhtimisvigade kohta, millisele infole AvTS keelab üldse seada juurdepääsupiiranguid?
4. Kas te jagate seisukohta, et antud probleem vajab laiemat analüüsi ning et iga dokument, millele seatakse juurdepääsupiiranguid, vajab eraldi analüüsimist ning põhjendust?
5. Millistest põhimõtetest peaksid lähtuma Eesti riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutused dokumentidele ja neis sisalduvale informatsioonile juurdepääsupiirangute seadmiselt?

Esitatud küsimustele vastamiseks on Riigikontroll tutvunud Vabariigi Valitsuse 31. juuli 2008. a istungil arutatud Euroopa Komisjoni põhjendatud arvamustega asjades nr 2007/0746, nr 2007/1075 ning nr 2006/2520, samuti Välisministeeriumis koostatud informatsiooni ja Eesti seisukohtadega EÜ asutamislepingu artikli 226 alusel Eesti vastu algatatud kolme rikkumismenetluse kohta. Riigikontroll analüüsis ka avaliku teabe seadust  ja Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruse 1049/2001/EÜ üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele, asjakohaseid sätteid ning tutvus välisministri vastusega Riigikogu liikme Evelyn Sepa küsimusele (Välisministeeriumi 18.08.2008 kiri nr 8.1/8173).

Vabariigi Valitsuse 31. juuli 2008. a istungil arutatud rikkumismenetluste dokumendid kannavad märget „asutusesiseseks kasutamiseks”. Euroopa Komisjoni põhjendatud arvamused on asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks (edaspidi: AK) tunnistatud Eesti Alalises Esinduses EL juures AvTS § 35 lg 3 alusel (tõenäoliselt peetakse silmas § 35 lg 1 p 3, lõiget 3 mainitud paragrahvis ei ole), ja määruse 1049/2001/EÜ art 5 alusel, mis paneb liikmesriigile kohustuse konsulteerida komisjoniga enne dokumendi avalikustamist, kui pole selge, kas dokumenti võib avalikustada või mitte. Välisministeeriumis koostatud seisukohad komisjoni põhjendatud arvamuste osas on AK-ks tunnistatud AvTS § 35 lg 1 p 3 alusel, mille kohaselt tuleb AK-ks tunnistada teave, mille avalikuks tulek kahjustaks riigi välissuhtlust.

1. Ülalmainitud dokumendid on saadetud valitsuse poolt Riigikogule märkega ametkondlikuks kasutamiseks – kas antud ja sarnaste juhtumite puhul on tegemist Riigikogu pädevuse piiramise ja põhiseaduslike ülesannete täitmise võimaluste pärssimisega valitsuse poolt?
2. Kas sellised piirangud on antud dokumentide puhul otstarbekad? Kui jah, siis mis põhjustel? Kuidas nendes sisalduva informatsiooni avalik arutelu Riigikogus võiks kahjustada riigi välissuhtlust?

Euroopa Parlamendi ja Ministrite Nõukogu määruse 1049/2001/EÜ artikli 4 punkt 2 kohustab piirama juurdepääsu nendele EL institutsioonide dokumentidele, mille avalikustamine kahjustaks kohtumenetlusi ja õigusabi andmist ning järelevalve, uurimise ja auditite eesmärkide saavutamist, välja arvatud juhul, kui ülekaaluv avalik huvi nõuab avalikustamist (unless there is an over-riding public interest in disclosure). Euroopa Komisjon ei ole ise põhjendatud arvamustele kõnealustes rikkumismenetluse asjades juurdepääsupiirangut kehtestanud, sellise otsuse on teinud EV Välisministeerium (Eesti Alaline Esindus EL juures).

Seadusandlik võim kuulub Riigikogule, seega peab Riigikogul olema piisav juurdepääs õigusloome juhtimiseks vajalikule teabele ning tegelik võimalus vajadusel algatada ja menetleda seaduseelnõusid, kaasates sisulisse arutellu seaduse adressaate ja avalikkust laiemalt. Tõhus parlamentaarne kontroll täidesaatva võimu tegevuse üle on põhiseaduslikult nõutav ka Eesti kuulumisel Euroopa Liitu. Eesti Vabariigi vastu algatatud rikkumismenetluse informatsioon iseloomustab ühtlasi Eesti õigusloome kvaliteeti ning Eesti ja Euroopa Liidu õiguse vahekorda. Sellise teabe AK-ks tunnistamine võtab Riigikogult võimaluse probleeme sisuliselt analüüsida, kaasates selleks huvigruppe ja avalikkust, sest AvTS § 38 lg 3 kohaselt ei tohi Riigikogu liige AK-ks tunnistatud teavet Välisministeeriumi loata teistele isikutele edastada. Lisaks sellele peaks Välisministeerium senise praktika kohaselt Euroopa Komisjoni dokumentide avalikustamise taotluse puhul küsima nimetatult avalikustamiseks luba. Kahtlemata on juhtumeid, mil rikkumismenetlustega seotud infole juurdepääsu piiramine on vajalik. Siiski tuleks jälgida, et taolised piirangud oleksid igakordselt sisuliselt ja kaalukalt põhjendatud.

Kuna konkreetsete Euroopa Komisjoni algatatud rikkumismenetluste kohta Eestile saadetud ja Eestis koostatud materjalide AK-ks tunnistamisele hinnangu andmine on eelkõige Andmekaitse Inspektsiooni pädevuses, põhjaliku analüüsi läbiviimine on objektiivselt ajamahukas ja nõuaks vastavalt Riigikontrolli seadusele auditi läbiviimist, ei pea Riigikontroll võimalikuks selles osas hinnangut anda.

3. Kas antud dokumentides sisalduvat informatsiooni võib käsitleda hoopis andmetena riigi juhtimisvigade kohta, millisele infole AvTS keelab üldse seada juurdepääsupiiranguid?

AvTS § 36 lg 1 p 5 keelab tunnistada AK-ks teavet teabevaldaja töö kvaliteedi ja juhtimisvigade, samuti töökvaliteedi ja –edukuse kohta. Teatud juhtudel peegeldavad Euroopa Komisjoni algatatud rikkumismenetlused tõepoolest Eesti riigiorganite töökvaliteeti ja -edukust, ning ka juhtimisvigu. See säte toetab lähenemist, mille kohaselt kõiki Euroopa Komisjoni algatatud rikkumismenetluse materjale ei ole kohane nende sisusse süüvimata AK-ks tunnistada.  

4. Kas te jagate seisukohta, et antud probleem vajab laiemat analüüsi ning et iga dokument, millele seatakse juurdepääsupiiranguid, vajab eraldi analüüsimist ning põhjendust?
5. Millistest põhimõtetest peaksid lähtuma Eesti riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutused dokumentidele ja neis sisalduvale informatsioonile juurdepääsupiirangute seadmiselt?

Kehtivad seadused ei anna alust seisukohale, et kõik rikkumismenetluste materjalid peavad olema avalikud või vastupidi, AK-ks tunnistatud. Juurdepääsupiirangu vajalikkus tuleb otsustada iga rikkumismenetluse dokumendi suhtes eraldi. On selge, et juurdepääsupiirang Euroopa Komisjonile koostatava vastuse projektile võib olla peaaegu alati põhjendatud, kuna lõplik vastus võib eelnõust erineda või sisaldada teavet, mille avalikuks tuleks võiks kahjustada välissuhtlemist. Kas reeglina peab olema AK-ks tunnistatud kogu rikkumismenetlust puudutav sisuline teave, sh teave selle kohta, milles oletatav rikkumine seisneb, on kaheldav. Eesti kuulub nende riikide hulka, kus riigi toimimise läbipaistvus ning avalike ülesannete täitmisel saadud ja loodud teabe avalikustamine on üldreegel, juurdepääsu piiramine aga erand.

Laiem arutelu pr Sepa kirjeldatud küsimustes oleks Riigikontrolli hinnangul vajalik.