Riigikontrolör Juhan Partsi vastus Riigikogu liikme Jaana Padriku kirjalikule küsimusele sisekontrolli loomise kohta meie valitsusasutustes.

Juhan Parts | 5.05.1999 | 0:00

Teksti suurus: [-A] [+A]

Keel: EST | RUS | ENG

Print | Saada sõbrale

Küsimus 1. Palun avage sisekontrolli kui asutuse laiema töökorraldusliku süsteemi mõiste ja olemus.

Sisekontroll (ka juhtimiskontroll) on asutuse juhtkonna kavandatud ja rakendatud süsteemne abinõude kompleks juhtimises, töökorralduses ja funktsioonide täitmisel, mis loob küllaldase kindlustunde, et saavutatakse asutusele püstitatud eesmärgid.

Sisekontroll hõlmab nii asutuse strateegiat, missiooni ja tegevuskava sh juhtkonna seisukohti, kui ka töömeetodeid, protseduure ja muid meetmeid, mis tagavad küllaldase kindlustunde, et saavutatakse järgmised peaeesmärgid:

  1. Korrapäraste, säästlike, tõhusate, mõjusate ja mõistlike tööoperatsioonide edendamine vastavuses asutuste ülesannetega.
  2. Vara kaitstus kahju eest, mille võivad põhjustada juhtide või ametnike korruptiivne tegevus, raiskamine, ebasihipärane kasutamine, halb juhtimine, mitmesugused vead, pettused ja muud väärnähtused.
  3. Tegevuse seaduslikkus, sh seadustest, määrustest ja teistest õigusaktidest ning juhtkonna otsustest kinnipidamine.
  4. Usaldusväärse, õige ja õigeaegse finants- ja juhtimisinfo kogumine ja säilitamine ning aruannetes avaldamine.

Riigi tasandil tervikuna on olulisemateks sisekontrolli eesmärke, raamistikkuja mehhanisme määravateks seadused, Vabariigi Valitsuse määrused ja korraldused, ministrite määrused ja käskkirjad, peadirektorite käskkirjad jt õigusaktid ning dokumendid. Suurima tähtsusega sisekontrolli ülesandeid täitvaks õigusaktiks on riigieelarve baasseadus ja eelarveaasta riigieelarve seadus. Riigieelarve koostamise protsess ja põhimõtted, riigieelarve läbipaistvuse, riigieelarveliste assigneeringute eesmärgistatus ja sihipärane kasutamine ning riigieelarve täitmise aruandluse vastavus rahvusvaheliselt üldtunnustatud põhimõtetele, on riigi ulatuses suurima mõjuga sisekontrolli mehhanismiks. Seoses sellega tegi Riigikontroll Riigikogu juhatusele 26.10.1998 kirjaga nr 95-5/1758 ettepanekud riigieelarve baasseaduse muutmiseks. Kõiki Riigikontrolli asjakohaseid ettepanekuid ei ole riigieelarve baasseaduse eelnõus arvestatud.

Küsimus 2. Määratlege siseauditi koht ja osa sisekontrollis.

Siseaudit on asutuse sisekontrolli osaks olev tegevus, mille viib läbi asutusesisene hindamisteenistus (-üksus) eesmärgiga anda asutuse juhile sõltumatu hinnang asutuse sisekontrolli, aruandluse ja tegevuse tulemuslikkuse kohta ning tagada talle õigeaegne ja objektiivne teave kehtestatud nõuetest kõrvalekallete ja ressursside kasutamise seaduslikkuse, säästlikkuse, tõhususe ja mõjususe põhimõtete rikkumiste kohta.

Siseauditi korraldamise ja selle standardite nõuete järgimise eest vastutab INTOSAI ja Rahvusvahelise Siseaudiitorite Instituudi (IIA) standardite põhimõtete kohaselt asutuse juht. Seega vastutavad valitsusasutuste ja teiste riigiasutuste juhid isiklikult ka siseauditi korralduse eest.

Siseauditi teenistus või selle ülesandeid täitev ametnik peab INTOSAI sisekontrolli juhendite põhimõtete kohaselt alluma ja andma aru vahetult asutuse juhile. Seega peab siseauditi teenistus või selle ülesandeid täitev ametnik ministeeriumis alluma vahetult ministrile, Riigikantseleis riigisekretärile, ametis ja inspektsioonis peadirektorile.

Tänane õigusnormistik ei sea põhimõttelisi takistusi rahvusvaheliselt üldtunnustatud põhimõtetele vastava sisekontrolli ja siseauditi korraldamist valitsusasutuste ja teistes riigiasutustes. Ainus õiguslik vastuolu tuleneb Vabariigi Valitsuse seaduse §53, kuna selle alusel juhib ministeeriumi struktuuriüksuste tööd kantsler. Sellest tulenevalt ei ole võimalik ministeeriumides, kus on loodud siseauditi teenistuse ülesandeid täitev struktuuriüksus (sisekontrolli või siserevisjoni osakond), täita eelnimetatud põhimõtte nõudeid. Riigikontrollil oleva informatsiooni kohaselt ei vasta valdava osa riigiasutuste sisekontrolli ja siseauditi korraldus rahvusvaheliselt üldtunnustatud põhimõtetele. Ainult üksikutes valitsusasutustes on järgitud põhimõtet, et siseauditi teenistus või selle ülesandeid täitev ametnik, alluvad vahetult asutuse juhile. Ministeeriumis tagatakse eelnimetatud nõude täitmine organisatoorselt selliselt, et siseauditi teenistuse ülesandeid täidab ministri nõunik.

Riigikontroll on esitanud Riigikogule ja Vabariigi Valitsusele korduvalt ettepanekuid Vabariigi Valitsuse seaduse ja Avaliku teenistuse seaduse muutmiseks, et siseauditi süsteem viia vastavusse rahvusvaheliselt üldtunnustatud põhimõtetele. Riigikontrolli esindaja osales ka Vabariigi Valitsuse moodustatud (05.01.1999 korraldus nr 6-k) finants- ja sisekontrolli süsteemi loomise kava väljatöötamise asjatundjate komisjoni töös. Kuigi komisjon pidi esitama tulemused Vabariigi Valitsusele 01.03.1999, puudub Riigikontrollil tänaseni teave komisjoni tegevuse lõpptulemusest, sh kas komisjonile püstitatud eesmärgid on saavutatud, kas valitsusele esitatavad eelnõud vastavad rahvusvaheliselt üldtunnustatud sisekontrolli ja siseauditi põhimõtetele ning kas komisjon on esitanud nõutud eelnõud valitsusele.

Euroopa Liidu nõuete ja rahvusvaheliste organisatsioonide standardite põhimõtete kohane sisekontroll ja siseaudit, ennekõike finantskontroll valitsusasutustes on vältimatuks eeltingimuseks Euroopa Liiduga liitumise valmiduse loomiseks eraldatavate rahade saamiseks Euroopa Liidust ja Eesti pääsemisel Euroopa Liitu üldse. Tänaseni ei ole valitsus küllaldasel määral nimetatud teemaga tegelenud.

Küsimus 3. Millised peavad olema sisekontrolli põhiülesanded ja eesmärgid valitsusasutuse jaoks?

Sisekontrolli põhiülesanded on:

  1. Olla tõhus varajane hoiatussüsteem, mis aitab tagada asutuse kõikide astmete juhtidele õigeaegse, täpse ja õige teabe saamise ebakohtadest, et rakendada õigel ajal meetmeid riskide vähendamiseks.
  2. Võimaldada asutuse tippjuhil saada usaldusväärset ja õigeaegset teavet, sh finantsandmeid, asutuse tegevuse tulemuslikkuse võtmeaspektide kohta.

Sisekontrolli eesmärgid on:

  1. Ennetada vigu.
  2. Avastada normide ja tegelikkuse vahelisi hälbeid.
  3. Parandada olemasolevat olukorda ja kõrvaldada avastatud hälbeid.
  4. Tugevdada toimivat sisekontrolli, nt erireeglistiku kehtestamine kõrge riskiperioodiks (kriisiperiood), kui on vajalik lisakontroll.

Vabariigi Valitsus ja valitsusasutused peavad looma süsteemid või mehhanismid, mis tagavad:

  1.  juhtimisotsuste tegemiseks küllaldase, õigeaegse ja täpse teave saamise (ennekõike asjakohased teaberegistrid, asjakohane majandusarvestusmaatriks, aruandlussüsteem ja aruandekohuslaste ring);
  2. ülevaate riigi kohustuste ja vara olemist ja säilimisest ning eesmärgistatud sihipärase kasutamise (ennekõike riigibilanss, tekkepõhine riigieelarve ja heale raamatupidamistavale vastav raamatupidamisarvestus, valitsussektori sisene finantseelkontroll ja -järelkontroll);
  3. eesmärkidest ja normidest hälbimise õigeaegse ja õige teavitamise (ennekõike eesmärkide püstitamine valitsusasutustele, arengustrateegiate ja pikaajaliste tegevuskavade koostamine, tulemusaruandluse sisseviimine);
  4. sisekontrolli taseme tõstmise ( ennekõike töötada välja riigiasutuste juhtimise hea tava, sisekontrolli eeskirjad, sätestada seaduses riigiasutuste juhtide personaalne vastutus koos asjakohaste sanktsioonidega, kehtestada riigiasutuste juhtide kutseoskusnõuded juhtimisele jms).

Riigikontrolli hinnanguil on Vabariigi Valitsuse ja valitsusasutuste sisekontroni põhieesmärgiks luua kindlustunne, et Eesti Vabariigi haldussuutlikkuse tase tõuseks Euroopa Liidu liikmesriigile esitatavate nõuete tasemele ning Euroopa Komisjoni, Rahvusvahelise Valuutafondi ja Maailmapanga korduvalt esitatud kriitika põhjused saavad likvideeritud.

Küsimus 4. Milline on Riigikontrolli roll süsteemse sisekontrolli loomisel valitsussektoris?

Riigikontrolli seaduse §7 2. lõike alusel Riigikontroll juhendab metoodiliselt Vabariigi Valitsust, valitsusasutusi ja nende hallatavaid riigiasutusi ning teisi riigiasutusi sisekontrolli korraldamisel, sh selgitab olemust, eesmärke, põhialuseid ja vajadust tulenevalt INTOSAI soovitustest sisekontrolli standardite kohta ning toetab asjakohase ja nüüdisaegse sisekontrolli süsteemi arendamist.

Riigikontroll alustab kõiki kontrollimisi kontrollitava asutuse sisekontrolli hindamisega, selgitades vajadusel kontrollitava asutuse juhile tema kohustusi sisekontrolli korraldamisel ja selle üle järelvalve teostamisel.

Riigikontroll töötas välja ja esitas Riigikogule, Vabariigi Valitsusele ja teistele põhiseaduslikele institutsioonidele, maavalitsustele, Linnade Liidule ja Kohalike Omavalitsuste Liidule "Riigikontrolli põhiseisukohad valitsusasutuste ja nende hallatavate riigiasutuste sisekontrolli ja siseauditi (valitsuse sisekontrolli kohta)".

Riigikontroll töötas välja ja esitas Vabariigi Valitsuse finants- ja sisekontrolli süsteemi loomise kava väljatöötamise asjatundjate komisjonile Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse ja Avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse eelnõud, ettepanekud sisekontrolli ja siseauditi süsteemi loomiseks ja korraldamiseks valitsussektoris, Vabariigi Valitsuse tegevuskava eelnõu finants- ja sisekontrolli süsteemi loomisel, valitsusasutuse siseauditi osakonna tüüppõhimääruse, valitsusasutuse siseauditi osakonna juhataja-peaaudiitori ametijuhendi, valitsuse siseaudiitori ametikirjelduse, rahandusministeeriumi põhimääruse muutmise eelnõu ja küsimustiku sisekontrollija siseauditi hindamiseks. Riigikontrolli andmetel ei ole nimetatud dokumentide eelnõusid tänaseni Vabariigi Valitsusele esitatud, mistõttu Riigikontroll saadab need lähiajal Riigikontrolli seaduse §7 alusel riigiasutustele juhindumiseks.

Küsimus 5. Kes peab valitsuse tasandil vastutama sisekontrolli käivitamise ja korraldamise eest? Kas on vaja luua valitsuse sisekontrolöri ametikoht vastavate volitustega?

Riigikontrolli hinnanguil peab sisekontrolli, sh ennekõike finantskontrolli käivitamist ja korraldamist juhtima vabariigis tervikuna Vabariigi Valitsus. Riigikontroll peab jätkuvalt vajalikuks, et Vabariigi Valitsus otsustaks kiiresti valitsuse kõrgeima sisekontrolli organi ülesannete määramise ühele ministeeriumitest. Peame seda vajalikuks, kuna tänase seisuga puudub valitsusasutustes ja valitsusasutuste hallatavates riigiasutustes pädevate ametnike korpus, kes võiks hakata koheselt, ilma täiendõppeta, täitma kaasaegsele sisekontrollile omaseid ülesandeid. Et pädeva sisekontrolöride korpuse väljaõpetamine on pikaajaline protsess, on eriti oluline, et Vabariigi Valitsuse poolt määratud valitsuse kõrgeima sisekontrolli organ, kes vastutab sisekontrolli süsteemi käivitamise, Euroopa Komisjoniga kõrgemate sisekontrolli, ennekõike finantskontrolli organite koostöö alase lepingu sõlmimise, abirahade taotlemise ja siseaudiitorite väljaõppe korraldamise eest, alustaks viivitamatult ka sisekontrolli ala töötajate väljaõppe ettevalmistamist. Eriti oluline on siinjuures see, et koostöölepingu olemasolu Euroopa Komisjoniga annab võimaluse taotleda ja saada rahalist ning asjatundlikku tehnilist abi valitsuse sisekontrolli mudeli kujundamiseks ja süsteemi loomiseks.

Arvestades asjaolu, et Rahandusministeerium on võtnud endale juba varem (Euroopa Liiduga liitumise protsessi raames) kohustuse luua finantssisekontroll, peab Riigikontroll ratsionaalseks, et Rahandusministeeriumi valitsusalas on Valitsuse sisekontrolli süsteem tervikuna. Kuna finantskontroll on sisekontrolli süsteemi lahutamatu oluline osa, on ebaotstarbekas, et ühtse süsteemi teisi osasid hakkaksid välja töötama ja juhtima teised ministeeriumid. Samuti peame ebaotstarbekaks lahutada teineteisest siseriiklikest vajadustest tulenevad juhtimis- ja järelevalvesüsteemid Euroopa Liidu poolsetest nõuetest tulenevatest juhtumis ja järelevalvesüsteemidest.

Riigikontroll peab praegu tõhusa sisekontrolli ja suhteliselt tsentraliseeritud siseauditi, ennekõike finantskontrolli teenistuse loomist valitsussektoris põhjendatuks seetõttu, et:

  1. riigi eelarvesüsteem ei toimi piisavalt hästi, kuna ei seo küllaldaselt sisendeid (riigieelarvelised assigneeringud, tööjõud jne) väljunditega (selgelt püstitatud eesmärgid ja loodetavad tulemused);
  2. valitsusasutuste ja nende hallatavate riigiasutuste aruandluse süsteem ei ole piisavalt mitmekülgne ja põhjalik ( puudub riigibilanss, raamatupidamine ei vasta heale raamatupidamistavale ja üldtunnustatud põhimõtetele, puudub asjakohane majandusarvestusmaatriks, aruandekohuslaste ring, aruanded ja aruannete perioodilisus on eesmärgistamata ja korrastamata, raamatupidamisaruandlus ei ole seotud tegevuse vastavuse ja tulemuslikkuse aruandlusega);
  3. puudub tõhus ja mõjus sisekontrollimehhanismide ning järelevalve süsteem valitsussektori kõikidel organisatsioonilistel tasanditel;
  4. puudub nüüdisnõuetele vastav juhtimis- ja kontrollikeskkond (sisekontrolli struktuur, hea juhtimise tava, juhtide ja ametnike tegelik vastutus, ametnike täitevdistsipliin, õiguskuulekus, eetilis-moraalsed tõekspidamised, ametialane asjatundlikkus, erialane väljaõpe ja palk ei vasta rahvusvaheliselt tunnustatud nõuetele).

Riigikontroll peab põhjendatuks siseauditi osakonna olemasolu vältimatuks kõigis ministeeriumites, Riigikantseleis, Prokuratuuris, Riigikohtus, Kaitsepolitseiametis, Kodakondsus- ja Migratsiooniametis, Piirivalveametis, Politseiametis, Tolliametis, Sotsiaalkindlustusametis, Päästeametis, Maa-ametis, Maksuametis, Metsaametis, Riigimetsa Majandamise Keskuses, Keskhaigekassas, Kaitsejõudude Peastaabis, Eesti Televisioonis, Hüvitusfondis, avalik-õiguslikes ülikoolides, Tartu Ülikooli Kliinikumis ja Tööturuametis.

Küsimus 6. Milline on valitsusasutuste ja valitsuse hallatavate riigiasutuste juhtide vastutus ja kohustused sisekontrolli loomisel oma asutuses?

Riigikontrolli seaduse (RT 1 1995, 11, 115) §7 l. lõike kohaselt on riigiasutused kohustatud korraldama sisekontrolli.

Rahvusvahelise Kõrgeimate Kontrolliasutuste Organisatsiooni (INTOSAI) standardite juhiste kohaselt vastutab kõikehõlmava ja tulemusliku sisekontrolli korraldamise eest asutuse juht.

Põhiseaduse (edaspidi PS) (RT 1992,26,394) §94 ja Vabariigi Valitsuse seaduse (edaspidi VVS) §49 alusel juhib ministeeriumi minister, PS §95 ja VVS §79 alusel Riigikantseleid riigisekretär, VVS §84 alusel maavalitsust maavanem, PS § 141 alusel Õiguskantsleri kantseleid õiguskantsler, VVS §70 alusel ametit peadirektor ja VVS §72 alusel inspektsiooni peadirektor.

Seega vastutavad nõuetekohase sisekontrolli eest seaduslike juhtidena ministeeriumis isiklikult minister, Riigikantseleis riigisekretär, ametites ja inspektsioonides peadirektorid ning teistes riigiasutustes nende õiguspärased juhid. Nemad isiklikult vastutavad ka asutuse tegevuse eesmärkide saavutamise ja ülesannete täitmise, vara säilimise, tegevuse seaduslikkuse ja aruandluse õigsuse eest.

Kõigil valitsusasutuste ja nende hallatavate riigiasutuste juhtidel tuleb sisse seada sisekontroll, mis vastab INTOSAI sisekontrolli üld- ja erinõuetele. Juhid on kohustatud pidevalt täiustama sisekontrolli ja tagama selle üle pideva järelvalve. Valitsusasutuse ja nende hallatava riigiasutuse juht korraldab asutuses sisekontrollialast aruandlust ja sisekontrolli analüüsi, et tagada sisekontrolli ajakohasus, sobivus ja pidev toimimine. Samas peab valitsusasutuse juht peab hoiduma loomast olukorda, kus sisekontrolli tervikuna - INTOSAI sisekontrolli standardite soovituste tähenduses - asendab tugev siseauditi üksus.

Küsimus 7. Millised on sisekontrolli rakendamist takistavad asjaolud?

Sisekontrolli nõuetekohast rakendamist takistavad põhiliselt:

  1. Valitsusasutuste ja valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste juhtide mitteküllaldased teadmised tänapäevasest juhtimisteooriast, üldtunnustatud juhtimispõhimõtetest, sisekontrollist ja sisekontrolli eesmärkidest.
  2. Euroopa Liidu nõuetele ja rahvusvaheliselt üldtunnustatud põhimõtetele vastava sisekontrolli ja siseauditi, ennekõike finantskontrolli vältimatuse tunnetamatus, mis on põhjustanud Vabariigi Valitsuse süsteemse ja sihikindla tegevuse puudumise sisekontrolli, eriti finantskontrolli arendamisel.
  3. Sisekontrolli asjatundjate vähesus vabariigis, eritu valitsussektoris.
  4. Sisekontrolli eest vastutava ja selle korraldamist koordineeriva keskse valitsusasutuse puudumine.
  5. Riigiasutuste hea juhtimistava ja sisekontrolli standardite puudumine.
  6. Poliitilise tahte puudumine ning poliitikute ja ametnike huvide konflikt.
  7. Ühiskonna vähene sotsiaalne surve.

Küsimus 8. Millised peaksid olema Vabariigi Valitsuse poolt kohe rakendatavad sisekontrolli alased meetmed?

  1. Esitada Riigikogule riigieelarve baasseaduse muutmise ettepanekud, mis tagaksid riigieelarve ja eelarve menetlemise ning aruandluse protsessi vastavus Euroopa Liidu, Rahvusvahelise Valuutafondi, IMF ja Maailmapanga nõuetega, arvestades ka Riigikontrolli ettepanekuid.
  2. Riigibilansi koostamine, raamatupidamise ja aruandluse vastavusse viimine hea raamatupidamise tavaga ja rahvusvaheliste raamatupidamisstandarditega.
  3. Juhtimisotsuste tegemiseks vajalike teaberegistrite ja juhtimisalase teabe süsteemide loomine.
  4. Valitsusasutuste juhtide ja nende hallatavate riigiasutuste juhtide ning teenistujate õiguskuulekuse suurendamine ja täitevdistsipliini parandamine, luues keskkonna, kus iga õiguserikkumise ja ametialase allumatuse juhtumi korral on distsiplinaar- ja kriminaalvastutusele võtmise rakendamine vältimatu.
  5. Riiklike programmide koostamise põhimõtted ja kord reguleerida Vabariigi Valitsuse tasemel ja viia sellega vastavusse enne vastava määruse vastuvõtmist heakskiidetud programmid.
  6. Valitsusasutustele ja nende hallatavate riigiasutuste programmiliste eesmärkide püstitamise nõude ja täitmise aruandluse kehtestamine.
  7. Valitsusasutuste, nende juhtide ja teenistujate asjatundlikkuse ja vastutuse nõude tegeliku järgimise tagamine eesmärkide, ülesannete, kohustuste, vastutuse ja pädevuse täpse määratlemise, ülesannete, nende täitmise tähtaegade, eeldatavate tulemuste täpse määratlemise ja nendest kinnipidamise nõudmise kaudu.
  8. Valitsusasutuste ja nende hallatavate riigiasutuste juhtimise kvaliteedi tõstmine juhtidele esitatavate kutse-eriala ja ametioskuste ning juhtimiskogemuste nõuete määratlemise ja süsteemse juhtimisalase täiendõppe korraldamise kaudu.
  9. Alustada ministeeriumite, maavalitsuste ja Riigikantselei aastaaruannete, sh tulemusaruannete arutamist Vabariigi Valitsuse istungil.

Lugupidamisega

Juhan Parts
Riigikontrolör

  • Postitatud: 5.05.1999 0:00
  • Viimane muudatus: 5.01.2015 16:12
  • Viimane ülevaatus: 5.01.2015 16:12

Lisamaterjalid

Dokumendid

Veel uudiseid